Игорь Лоскутов: "Почему если два закона находятся на одном уровне и противоречат друг другу, то действует тот закон, который был позднее принят". Если закон противоречит конституции Принуждение в устранении правовых коллизий

Для того чтобы разрешить ту или иную кадровую проблему, мы обращаемся к нормативным правовым актам, которые, по нашему мнению, помогут найти нужный ответ. А зачастую вместо готового рецепта получаем набор взаимоисключающих правил: документы различных уровней и отраслей, каждый на свой лад, регулируют спорный вопрос. В данном случае мы сталкиваемся с так называемой юридической коллизией. Каковы причины возникновения юридических коллизий? Какой из норм следует руководствоваться, если они вступили в противоречие между собой? На эти и другие вопросы мы ответим в рамках данной статьи.

«Когда в друзьях согласья нет...»

В теории права юридическая определяется как расхождение или противоречие между нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же или смежные правоотношения, а также между компетенцией органов власти.

К сведению

Свернуть Показать

Норма права - обязательное, формально сконструированное правило поведения, установленное или санкционированное государством, обеспеченное его силой, закрепляющее права и обязанности участников общественных отношений и являющееся критерием оценки поведения, как правомерного, так и неправомерного.

Причин для возникновения юридических коллизий множество. Это и противоречия между нормами права в связи с их действием во времени (например, когда принятие нового правового акта одним и тем же органом одновременно не сопровождалось отменой устаревшего документа), и ошибки в правотворчестве, и определенная неразбериха в системе действующего российского законодательства. Существуют различные виды коллизий. Например, между положениями международных договоров и национальным законодательством; нормами федеральных законов и законов субъекта федерации; нормами, которые содержатся в актах, имеющих различную юридическую силу (например, в постановлениях Правительства РФ и ведомственных документах); нормами различных отраслей права (допустим, гражданского и административного).

Работниками кадровых служб особенно болезненно (в силу того, что эти ветви законодательства находятся в зоне их профессиональных интересов) воспринимаются конфликты норм гражданского и трудового права, административного и трудового.

Все же не будет большим преувеличением, если мы скажем, что главная проблема каждого кадровика состоит в том, как разобраться с противоречиями внутри самого Трудового кодекса РФ. А этих противоречий на сегодняшний момент не так уж мало.

Задача с двумя неизвестными

Возьмем хотя бы ст. 136 Трудового кодекса РФ. Она диктует условия, по которым работодатель обязан выплачивать работникам заработную плату не реже чем каждые полмесяца. При этом норма уточняет, что конкретный день выплат должен быть определен правилами внутреннего трудового распорядка, коллективным договором, трудовым договором. Однако далее в той же статье говорится, что «при совпадении дня выплаты с выходным или нерабочим праздничным днем выплата заработной платы производится накануне это дня». Таким образом, получается юридическая коллизия. Ведь если одну часть зарплаты выплатить накануне выходного или нерабочего праздничного дня, то следующую выплату работники получат позднее чем через полмесяца.

Пример 1

Свернуть Показать

В организации, в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка, заработная плата работникам выплачивается 5-го и 20-го числа каждого месяца. В декабре 2010 года 5-е число пришлось на выходной день (воскресенье). Следовательно, по закону работодатель должен выплатить зарплату в пятницу 3 декабря (в последний рабочий день недели). Таким образом, следующие выплаты (20 декабря) будут сделаны через 16 календарных дней, то есть позднее чем через полмесяца.

Или обратимся к ст. 61 Трудового кодекса РФ. В части четвертой нормы говорится, что если работник своевременно не приступил к работе (в день, определенный трудовым договором, или на следующий день после вступления трудового договора в силу), то работодатель имеет право аннулировать трудовой договор. При этом нам предлагают аннулированный договор считать незаключенным (то есть его как бы и не было вовсе). В то же время в части первой этой же нормы сказано, что по общему правилу трудовой договор вступает в силу со дня его подписания работником и работодателем. Получается нонсенс: мы должны считать незаключенным договор, который прежде надлежащим образом уже вступил в законную силу.

К сведению

Свернуть Показать

ТК РФ и КоАП РФ «не договорились» о наказании

При внимательном прочтении текста законов можно обнаружить несостыковки норм ТК РФ и КоАП РФ. Возьмем хотя бы нормы, где речь идет о наказании за нарушение или невыполнение сторонами коллективного договора, соглашения. Из смысла нормы Трудового кодекса РФ (ст. 55) получается, что в качестве единственной меры наказания может быть применен штраф, тогда как КоАП РФ наряду со штрафом упоминает еще и о такой санкции, как предупреждение (ст. 5.31).

Короткий срок для иностранца?

Обратимся к такой деликатной теме, как трудовой договор с иностранным работником. До сих пор кадровые специалисты так и не могут прийти к единому мнению, должен ли такой договор иметь срочный характер или его следует заключать на неопределенный срок. Хотя в Федеральном законе от 25.07.2002 г. 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 115-ФЗ) прямо не говорится о том, что отношения с иностранцем нужно строить на основании срочного трудового договора. В то же время утверждается, что срок такого договора тесно связан с наличием у иностранного работника разрешения на работу. А как мы знаем, такое разрешение выдается на строго ограниченное время . Кроме того, «пассаж» о срочном договоре прослеживается в уведомлениях, которые работодатель должен направить в государственный орган службы занятости населения и ФМС о привлечении иностранного работника к трудовой деятельности и заключении с ним трудового договора . В этих документах требуется указывать временной отрезок, на который заключен трудовой договор. Следовательно, подразумевается, что с иностранцем должен быть заключен трудовой договор на определенный срок.

К сведению

Свернуть Показать

Разрешение на работу - документ, подтверждающий право иностранного работника на временное осуществление на территории Российской Федерации трудовой деятельности или право иностранного гражданина, зарегистрированного в Российской Федерации в качестве индивидуального предпринимателя, на осуществление предпринимательской деятельности.

Теперь посмотрим, что об этом говорит Трудовой кодекс РФ. Согласно части второй статьи 58 закона срочный трудовой договор должен быть заключен в случаях, когда трудовые отношения не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом характера предстоящей работы или условий ее выполнения . То есть в случаях, указанных в части первой ст. 59 ТК РФ (например, на период выполнения временных (до двух месяцев) работ).

Срочный трудовой договор может также заключаться по соглашению сторон (уже без учета характера предстоящей работы и условий ее выполнения) в случаях, предусмотренных частью второй ст. 59 Трудового кодекса РФ (например, с лицами, поступающими на работу по совместительству). При этом нигде не упоминаются иностранные граждане. Сторонники заключения срочного трудового договора с мигрантами в обоснование своей позиции говорят о том, что на самом деле в ст. 59 Трудового кодекса содержится уточнение, согласно которому срочный трудовой договор должен (может) быть заключен и в других случаях, предусмотренных Трудовым кодексом или федеральными законами. Да, это так, но только в том случае, если об этом будет четко и однозначно сказано в норме другого федерального закона.

Ищем выход

Помочь сделать выбор между нормами, вступившими между собой в конфликт, призваны специальные коллизионные нормы. Они регулируют выбор между положениями, содержащимися в актах различного уровня, а также по предметному, территориальному или временному признаку. В качестве примера такой специальной коллизионной нормы можно привести ст. 5 Трудового кодекса РФ.

Фрагмент документа

Свернуть Показать

Статья 5 Трудового кодекса РФ «Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права» <извлечение>

Нормы трудового права, содержащиеся в иных федеральных законах, должны соответствовать настоящему Кодексу.

В случае противоречий между настоящим Кодексом и иным федеральным законом, содержащим нормы трудового права, применяется настоящий Кодекс.

Если вновь принятый федеральный закон, содержащий нормы трудового права, противоречит настоящему Кодексу, то этот федеральный закон применяется при условии внесения соответствующих изменений в настоящий Кодекс.

Указы Президента Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу и иным федеральным законам.

Постановления Правительства Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу, иным федеральным законам и указам Президента Российской Федерации.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу, иным федеральным законам, указам Президента Российской Федерации и постановлениям Правительства Российской Федерации.

Законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу и иным федеральным законам. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации не должны противоречить настоящему Кодексу, иным федеральным законам, указам Президента Российской Федерации, постановлениям Правительства Российской Федерации и нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти.

Органы местного самоуправления имеют право принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с настоящим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

При этом важно, что все правовые нормы, призванные решить юридическую коллизию, базируются на общеправовых принципах построения системы права и применения норм права. В частности, на таких, как приоритет нормы, обладающей более высокой юридической силой, приоритет специальной нормы, приоритет нормы, принятой позднее . Именно о них в дальнейшем и пойдет речь. Дело в том, что в затруднительной ситуации выбора с помощью данных принципов можно найти единственно верный ответ.

Правила против Инструкции: какому документу верить?

Суть принципа - приоритет нормы, обладающей более значимой юридической силой , - заключается в следующем. Если в нормативных правовых актах существуют разночтения по поводу регулирования одних и тех же вопросов, предпочтение следует отдать документу, имеющему больший юридический вес . Поясним на примере двух нормативных правовых актов, которые не понаслышке знакомы работникам кадровых служб, - постановления Правительства РФ от 16.04.2003 г. № 225 и постановления Минтруда РФ от 10.10.2003 г. № 69. Первым актом были утверждены Правила ведения и хранения трудовых книжек... (далее - Правила), вторым - Инструкция по заполнению трудовых книжек (далее - Инструкция). Как часто бывает, не обошлось без определенных накладок. Так, в пункте 3.2 Инструкции (где речь идет о внесении в трудовую книжку сведений о переименовании организации) ничего не говорится о том, что такая запись должна иметь порядковый номер (обычно на практике кадровики его и не ставят), а в пункте 11 Правил сказано, что все записи в пределах своего раздела должны быть пронумерованы. Если руководствоваться принципом приоритета нормы, имеющей высшую юридическую силу, мы должны сделать выбор в пользу нумерации записи о переименовании организации, так как эти требования содержатся в постановлении Правительства РФ (а противоречащие нормы - в постановлении Министерства).

Главенство специальной нормы

При возникновении юридической коллизии мы также должны отдать предпочтение специальной норме. Так, в ст. 136 Трудового кодекса, о которой мы говорили ранее, мы отдадим предпочтение специальной (уточняющей) норме, согласно которой «при совпадении дня выплаты с выходным или нерабочим праздничным днем выплата заработной платы производится накануне это дня». Несмотря на то, что срок между выплатами может быть больше, чем полмесяца, то есть больше, чем того требует общая норма.

Кстати, Трудовой кодекс РФ в ряде статей во избежание коллизий предупреждает о том, что при конкуренции норм предпочтение нужно отдать именно специальной норме. Например, Кодекс предоставляет определенные гарантии и компенсации работникам, трудовая деятельность которых осуществляется в районах Крайнего Севера (приравненных к ним областях) (гл. 50), а также лицам, совмещающим работу с обучением (гл. 26). В то же время в ст. 287 Кодекса сказано, что совместителям такие гарантии и компенсации предоставляются только по основному месту работы, тогда как все иные «преференции», связанные с трудовой деятельностью, предоставляются этой категории работников в полном объеме.

Выбираем новый документ

Этот принцип (приоритет нормы, принятой позднее) можно отследить, сопоставляя два равных по своей силе закона, - Трудовой кодекс РФ и Гражданский кодекс РФ. О том, что они действительно равны, можно судить по положениям статьи 3 ГК РФ, где закреплен приоритет норм ГК РФ перед другими правовыми актами, содержащими нормы гражданского права (точно так же в ст. 5 ТК РФ говорится о приоритете Трудового кодекса РФ перед другими правовыми актами, содержащими нормы трудового права). Таким образом, если в нормах этих законов будут обнаружены взаимоисключающие установки, следует руководствоваться положениями Трудового кодекса РФ как принятого позднее (за исключением части 4 ТК РФ).

А как показывает опыт, порой гражданское и трудовое законодательство демонстрируют различное понимание сути проблемы.

К сведению

Свернуть Показать

Два подхода к одному вопросу

Согласно Трудовому кодексу РФ (ст. 20) работодателем может быть не только юридическое, но и физическое лицо (например, частные нотариусы, адвокаты, учредившие адвокатские кабинеты). В частности, если гражданин зарегистрировал себя должным образом, он может получить статус индивидуального предпринимателя, осуществляющего деятельность без образования юридического лица. А нормы гражданского законодательства (ст. 27 ГК РФ) допускают, что индивидуальным предпринимателем может быть признан и несовершеннолетний (в том случае, если он достиг возраста 16 лет, имеет соответствующее решение органа опеки и попечительства, согласие родителей и т.д.). Важно, что с момента регистрации статуса индивидуального предпринимателя такой подросток может быть объявлен полностью дееспособным. В этом случае родители, усыновители и попечители не будут нести никакой ответственности за причинение несовершеннолетним работодателем имущественного вреда.

Как видим, имеет место серьезное противоречие между нормами трудового и гражданского законодательства. Трудовое законодательство, учитывая психофизиологические особенности молодого организма, стоит на страже интересов несовершеннолетних работников. Устанавливает специальные нормы, предоставляющие лицам в возрасте до 18 лет определенные гарантии относительно условий выполнения трудовой функции, рабочего времени, времени отдыха и т.д. (для работодателей, даже если они несовершеннолетние, таких льгот Трудовой кодекс РФ не предусматривает). Гражданское же законодательство в рассматриваемом примере «награждает» их полной дееспособностью. Безо всяких скидок на здоровье и возраст предлагает относиться к несовершеннолетним работодателям так же, как и к совершеннолетним, к которым работники могут предъявить весь спектр претензий, связанных с нарушением их трудовых прав.

Теперь несколько слов о том, в каком порядке применяются вышеуказанные правовые принципы. В первую очередь применяется принцип приоритета нормы, обладающей более высокой юридической силой (например, предпочтение отдается Федеральному закону перед Указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ). Во вторую очередь - принцип приоритета специальной нормы перед общей. То есть если по иерархии документы равны (например, оба - постановления Правительства РФ), то применяется тот нормативный правовой акт, который содержит специальную (уточняющую) норму. И, наконец, в последнюю очередь применяется принцип приоритета нормы, принятой позднее .

Кодекс - всему голова

Вновь обратимся к вопросу, который мы обсуждали ранее: о том, какой трудовой договор должен быть заключен с иностранным гражданином - срочный или на неопределенное время. Спорный предмет регулируется нормами федеральных законов, но один из них - Кодекс (Трудовой кодекс РФ), а другой - обычный закон (Федеральный закон № 115-ФЗ). Как сделать выбор между ними? Давайте разберемся.

Существует мнение, что при сравнении двух федеральных законов в любом случае приоритет имеет кодифицированный закон, так как он является своего рода основой, ядром при построении системы права. И все другие нормативные правовые акты, регулирующие точно такие же или сходные правоотношения, должны подстроиться под него. На самом деле не все так просто. На эту тему существует два противоположных решения Конституционного Суда. В первом отрицается возможность какого-либо главенства одного федерального закона (пусть даже и кодифицированного) над другим, во втором «пальма первенства» отдается кодифицированному закону .

Учитывая неоднозначность позиции Конституционного Суда, следует подходить к вопросу о приоритете кодекса перед обычным федеральным законом очень осторожно и отдавать предпочтение кодифицированному закону только при условии, если:

• приоритет норм кодекса прямо закреплен в самом кодексе относительно всех федеральных законов, в том числе и принятых ранее;
• приоритет норм кодекса может использоваться только при невозможности применения принципа приоритета специальной нормы перед общей;
• федеральный закон сам не должен быть кодексом (иным кодифицированным актом);
• норма иного федерального закона должна регулировать отношения, входящие в предмет регулирования кодифицированного акта.

Таким образом, в вопросе о заключении трудового договора с иностранным гражданином (уже по первому признаку) предпочтение следует отдать Трудовому кодексу РФ. Так как в его статье 5 четко сказано, что «в случае противоречий между настоящим Кодексом и иным федеральным законом, содержащим нормы трудового права, применяется настоящий Кодекс».

К сведению

Свернуть Показать

Учитывая тот факт, что в статьях 58 и 59 Трудового кодекса РФ (а именно в этих нормах приведены условия заключения срочного трудового договора) ничего не говорится об иностранных гражданах, следует сделать вывод, что с этой категорией работников следует заключать трудовой договор на неопределенный срок. А когда закончится срок действия разрешения на работу (если не будет выдано новое), этот договор нужно будет расторгнуть по пункту 9 части первой 1 статьи 83 Трудового кодекса РФ. То есть на основании истечения срока действия специального права. Следует отметить, что если иностранный гражданин захочет оспорить действия работодателя в части срока трудового договора, то суд встанет на сторону мигранта. Дело в том, что суды (в силу части 5 статьи 58 Трудового кодекса) признают срочный договор, заключенный без достаточных к тому оснований, трудовым договором, заключенным на неопределенный срок.

Итак, мы рассказали о юридических коллизиях, которые встречаются в практике кадровой работы, и дали некоторые рецепты по их разрешению.

В заключение хочется сказать вот о чем. Чтобы разобраться в рабочей ситуации, сотруднику кадровой службы приходится порой потратить немало времени, просмотреть специальную литературу, проконсультироваться у корпоративного юриста. Но иногда такие трудозатраты излишни, потому что ответ лежит буквально на поверхности. Например, в «настольной книге» любого кадровика - Трудовом кодексе РФ.

Сноски

Свернуть Показать

" был опубликован закон РК №200 "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам деятельности органов внутренних дел" . Данное название ничего общего с интернетом не имеет, но на самом деле это далеко не так, заявляет генеральный директор компании "ЮрИнфо " Игорь Лоскутов .

"Документ этот появился из ниоткуда, буквально из воздуха. Широкого обсуждения его не было в принципе, появился он в марте, появился он в сенате. Когда поправки были одобрены в сенате и были спущены депутатам мажилиса, их одобрили, сейчас закон был напечатан и со следующего понедельника вступает в силу.

В нем есть ряд интересных моментов, которые на страницах СМИ уже обсуждались. Во-первых, много было шума по так называемой блокировке социальных сетей. В законе "О связи" появилась статья №41 "Порядок приостановления работы сетей и средств связи". В случае использования средств связи в преступных целях, наносящих ущерб интересам личности, общества и государства, а также для распространения информации, нарушающей законодательство РК "О выборах ", содержащих призывы к экстремистской, террористической деятельности, к массовым беспорядкам, а также к участию в массовых публичных мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка генеральный прокурор Казахстана или его заместители вносят в уполномоченный орган предписание об устранении нарушения закона с требованием о принятии мер по временному приостановлению работы сетей или средств связи, оказания услуг связи, доступа к интернет-ресурсам или размещенной на ней информации.

Первый вопрос, который возник у меня: а почему нормы по приостановлению доступа к интернет-ресурсам и размещенной на них информации оказались в законе "О связи"? Это же явно сфера деятельности регулирования других законов, законов "Об информатизации" и закона "О СМИ" . Почему если два закона, находятся на одном уровне и противоречат друг другу, то действует тот закон, который был позднее принят? Получается, что сейчас на данном этапе этот последний закон и будет иметь приоритет.

А почему нужен приоритет закона "О связи"? А приоритет нужен потому, что у нас есть следующая формулировка, что уполномоченный орган в течение часа с момента обнаружения факта направляет требование о принятии мер по устранению указанного предписания о нарушении закона для исполнения операторам связи или в государственную техническую службу. Они, в свою очередь, после данного требования должны в течение не более трех часов путем временного приостановления сетей, оказания услуг связи, то есть приостановить деятельность интернет-ресурсов", – заявил генеральный директор компании "ЮрИнфо" Игорь Лоскутов.

При этом Игорь Лоскутов также отметил, что защита прав СМИ прописана в законе "О СМИ" и приостановление деятельности интернет-ресурса может быть только по решению суда или требованию собственника. Чтобы знать, как поступать в данной ситуации и какой закон важнее, Лоскутов отправил запрос в генеральную прокуратуру.

Нормативно–правовые акты находятся по отношению друг к другу в определенной субординации. Наибольшую юридическую силу имеют международные договора с участием России и общепризнанные нормы международного права. О том, что норма международного права, установленная такими договорами и нормами, применяется вместо законов России, если между ними имеется противоречие, прямо говорится в части 4 статьи 15 Конституции РФ.

Среди таких норм и договоров надо знать в первую очередь положения:

Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (Нью-Йорк, 19 декабря 1966 г.)

Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (Нью-Йорк, 10 декабря 1984 г.)

Европейской Конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания ETS N 126 (Страсбург, 26 ноября 1987 г.)

Среди российских законов наивысшую юридическую силу имеется Конституция России. Конституция имеет прямое действие. Это значит, что, если между нормой федерального закона и нормой Конституции существует противоречие, то соответствующая норма Конституции применяется напрямую вместо нормы федерального закона. Почему? Ответ на этот вопрос содержится в статье 18 Конституции РФ, которая гласит: “права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием” .

На третьем месте после международных договоров и Конституции РФ по своей юридической силе стоят федеральные конституционные законы. На четвертом – федеральные законы. На пятом – Указы Президента РФ. На шестом – Постановления Правительства РФ. Наконец, на седьмом месте находятся ведомственные нормативные акты, в том числе и приказы Генерального Прокурора РФ или Министра внутренних дел РФ.

Однако может быть и такая ситуация, когда законы или постановления исполнительной власти могут иметь высшую юридическую силу по отношению к федеральным законам. Это произойдет в случае, если вопрос правового регулирования не находится ни в исключительном ведении Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), ни в совместном ведении Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Например, субъекты Федерации самостоятельно определяют правила регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания или правила предоставления жилых помещений очередникам на улучшение жилищных условий, в то время, как федеральный закон устанавливает лишь общие рамки для этих правил.

Таким образом, если вместо нормы, имеющей наивысшую силу в данном случае, сотрудник милиции применяет норму закона, не подлежащую применению, его действия незаконны. Помнить все законы, а тем более толковать их, работая на земле, и принимая решение на месте, практически невозможно. Тем более важно знать их основные положения и, принимая решение, понимать: будет ли принимаемое решение способствовать обеспечению и восстановлению прав и свобод человека или нет? Не выхожу ли я за рамки действующего законодательства? Действую ли я в интересах общества и государства, ограничивая права гражданина? Справедливы ли мои действия?

Для того, чтобы защитить права и свободы граждан, милиционеру чаще всего приходится вступать в конфликт: стороне, нарушающей права, следует предъявить определенные требования, ограничить свободы и интересы этой стороны. Поэтому в той же степени, в которой интуиция должна помогать сотруднику милиции искать преступника, та же интуиция должна подсказывать ему ответ на вопросы: законны ли его действия? Действует ли он ради соблюдения и восстановления прав человека или же, напротив, он нарушает их своим действием или бездействием?

У Ростова недобрая слава. Недаром же говорят, что поезд, подъезжая к нашему городу, как бы выбивает на стыках рельсов вполне конкретное предупреждение: "Берегите чемоданы, берегите чемоданы!" И сегодня почти половину из совершаемых в области преступлений - а их в 2000 году зарегистрировано почти 83 тысячи - составляют кражи.

Да, несмотря на принимаемые меры, криминогенная обстановка в Ростовской области остается сложной. В структуре и динамике преступности наблюдаются тенденции, вызывающие особую озабоченность Это рост числа умышленных убийств, хищений людей, причинение тяжкого вреда здоровью. Динамика преступности за последние сорок лет характеризуется следующими показателями: в I960 г. в области было зарегистрировано 11 тысяч преступлений, в 1970-м г. - 13 тысяч, в 1980-м - 21 тысяча, в 1990-м - 57 тысяч. Преступность возросла во много раз, а штат наших сотрудников всего лишь удвоился.
С началом операции в Чечне усилился приток беженцев из "горячих точек". В восточные районы области прибыло большое число чеченцев. Они обосновались в селах, к ним тут же стали приезжать родственники, знакомые. Кроме того, налицо практически бесконтрольная миграция к нам жителей Украины, Средней Азии. Это вынудило администрацию и Законодательное собрание области принять меры по ужесточению контроля за регистрацией, ввести ряд ограничений, цензов и т.п. Сочтя, что эти меры противоречат федеральному законодательству, мы принесли протест, который был удовлетворен. Но проблему это не решило.
Кстати, практика показывает: местное нормотворчество особенно активно в тех сферах общественных отношений, которые недостаточно урегулированы на федеральном уровне. Это в полной мере относится и к льготам - с этим в области сложилась непростая ситуация.
К примеру, нас упрекают в том, что не предоставляются льготы военнослужащим, работникам МВД и др. И ссылаются на прямое действие федеральных законов. Но, уважая права военнослужащих, равно как и многих других категорий граждан, мы не можем закрыть глаза на целый ряд противоречий, заложенных в федеральных законах. В том же бюджете на 2000 год предусматривалось лишь частичное финансирование льгот. В остальной части имелось указание на то, что правовые акты, не обеспеченные источником финансирования в федеральном бюджете, не подлежат исполнению. Закон рекомендовал субъектам РФ применять аналогичные принципы формирования бюджета, то есть принцип верховенства бюджетного закона над всеми другими. Эти принципы и были положены в основу формирования бюджета Ростовской области - в нем также предусмотрено частичное финансирование льгот, что и вызвало потоки жалоб.
Чем должен руководствоваться прокурор при их рассмотрении? Жалуются, с одной стороны, военнослужащие, сотрудники МВД. С другой -работники АО "Ростовэнерго", "Водоканал", которых обязывают производить начисление 50 процентов коммунальных услуг льготникам (фактически за счет прибыли акционеров), применять меры в защиту одних, ущемляя интересы других. Как тут поступить? Принимать во внимание один закон, игнорируя другой?
Это невозможно. Проблемы необходимо решать на федеральном уровне.

Анализ регулирующих бухгалтерский учет нормативных актов позволяет выделить следующие виды противоречий:

• 1) противоречия между нормами Федерального закона от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" и нормами приказов Минфина России (подзаконных актов);
• 2) противоречия между нормами Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации и нормами Положений по бухгалтерскому учету (ПБУ);
• 3) противоречия между нормами Положений по бухгалтерскому учету (ПБУ) и нормами методических указаний, являющихся нормативными правовыми актами;
• 4) противоречия между нормами Инструкции по применению плана счетов и нормами Положений по бухгалтерскому учету (ПБУ);
• 5) противоречия между нормами Положений по бухгалтерскому учету (ПБУ);
• 6) противоречия между положениями (элементами) учетной политики и нормативными актами Минфина России;
• 7) противоречия между нормативными актами и актами Минфина России разъяснительного характера (актами толкования).

Указанные выше виды противоречий можно объединить в три группы:

• 1) противоречия между нормативными правовыми актами (противоречия в системе нормативного правового регулирования бухгалтерского учета);
• 2) противоречия между актами методического (нормативно-технического) характера (противоречия в системе методического (нормативно-технического) регулирования бухгалтерского учета);
• 3) противоречия между нормативными правовыми актами и актами методического (нормативно-технического) характера (противоречия между системой нормативного правового регулирования и системой методического (нормативно-технического) регулирования бухгалтерского учета).

Как уже отмечалось выше, для разрешения противоречий юриспруденцией разработаны следующие правила.

• 1) Если противоречат друг другу акты, имеющие разную юридическую силу, то применяется акт, обладающий более высокой юридической силой, т.е. за основу берется принцип иерархии нормативных актов. Приоритет закона над подзаконными актами установлен Конституцией РФ (ч. 2 ст. 4; ч. 3 ст. 90; ст. 115; ч. 2 ст. 120). Также, согласно п. 2 ст. 13 "Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" от 24.07.2002 N 95-ФЗ: "Арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу".
• 2) Если противоречат друг другу акты одинаковой юридической силы (например, Приказы Минфина России), но изданные в разное время, приоритет имеет последний согласно принципу: позже изданный акт отменяет предыдущий во всем том, в чем он с ним расходится. Значение имеет именно дата издания (принятия) нормативного акта, а не момент его вступления в силу, регистрации в Минюсте России и др.
• 3) Если общая норма противоречит специальной норме, приоритет имеет специальная норма. Подразделение норм на общие (общие правило поведения) и специальные (специальное, особое правило поведения) осуществляется в зависимости от сферы их действия. Соответственно, общие нормы регулируют определенный род отношений (фактов хозяйственной деятельности), а специальные - вид отношений (фактов хозяйственной деятельности) данного рода.

Пример общей нормы (общее правило): стоимость основных средств, в которой они приняты к бухгалтерскому учету, не подлежит изменению.

Пример специальной нормы (специальное правило): затраты на модернизацию и реконструкцию объекта основных средств после их окончания увеличивают первоначальную стоимость объекта, если в результате модернизации и реконструкции улучшаются (повышаются) первоначально принятые нормативные показатели функционирования (срок полезного использования, мощность, качество применения и т.п.) объекта основных средств.

Специальная норма ограничивает объем, сферу регулирования общей нормы, делает изъятия из общей нормы. Наличие специальной нормы требует ограничительного толкования общей нормы. Очевидно, что вопрос о противоречии общих и специальных норм легче разрешается, если это нормы одного нормативного акта. Если это нормы разных нормативных актов, но одной юридической силы, или, тем более, разной юридической силы, то разрешение противоречий осложняется вопросами их временного и иерархического соотношения, необходимостью использования выше приведенных правил: позже изданный акт отменяет предыдущий во всем том, в чем он с ним расходится; акт высшей юридической силы имеет приоритет перед актом меньшей юридической силы.

4) Если противоречат друг другу нормы-принципы и любые другие нормы (за исключением специальных норм), то приоритет имеют нормы-принципы. Нормы-принципы непосредственно не регулируют (не устанавливают конкретных прав и обязанностей) ведение бухгалтерского учета, они содержат те основные положения (предписания, установление) в соответствии с которыми строится нормативное регулирование бухгалтерского учета.

Именно нормы-принципы "являются тем обоснованием, которым должен руководствоваться профессиональный бухгалтер при формировании способа бухгалтерского учета в случаях, когда действующие нормативные акты всех уровней не дают ответа на тот или иной вопрос или их последовательное применение не обеспечивает формирование полной и достоверной информации об объектах бухгалтерского учета".

Основные принципы (нормы-принципы) ведения бухгалтерского учета установлены ст. 8 Федерального закона от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ О" бухгалтерском учете".

Следует иметь в виду, что из нормы-принципа, как и общей нормы, специальными нормами могут быть установлены изъятия, исключения. Так, согласно п. 4 ст. 8 Федерального закона от 21 ноября 1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете" "Организация ведет бухгалтерский учет имущества, обязательств и хозяйственных операций путем двойной записи на взаимосвязанных счетах бухгалтерского учета, включенных в рабочий план счетов бухгалтерского учета". Согласно п. 3 ст. 4 названного Закона "Организации и индивидуальные предприниматели, применяющие упрощенную систему налогообложения, ведут учет доходов и расходов в порядке, установленном главой 26.2 Налогового кодекса Российской Федерации". Согласно ст. 346.24 Налогового кодекса Российской Федерации учет доходов и расходов ведется в книге учета доходов и расходов, форма которой утверждается Министерством Российской Федерации по налогам и сборам. Из сказанного следует, что организации, применяющие упрощенную систему налогообложения, для учета доходов и расходов метод двойной записи не используют.

Правила 1,2, и 3 являются не только юридико-теоретическими разработками, но и имеют нормативное (общеобязательное) значение. Первое закреплено в Конституции РФ, в Арбитражном процессуальном кодексе РФ, в Гражданском процессуальном кодексе РФ. Второе и третье поддерживаются правовой позицией Конституционного суда РФ. Так, согласно Определению Конституционного Суда РФ от 05.10.2000 N 199-О "в соответствии с общими принципами права в случае коллизии норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы закона, принятого по времени позднее, при условии что в нем не установлено иное, при этом приоритетом над общими нормами обладают специальные нормы".

Указанные правила традиционно используются для разрешения противоречий в правовом регулировании. Однако для разрешения противоречий в нормативном регулировании бухгалтерского учета их недостаточно, поскольку, во-первых, встречаются случаи, когда противоречащие друг другу акты одного уровня принимаются одновременно и, соответственно, к ним не применимо правило о приоритете наиболее позднего акта. В таких случаях при разрешении противоречий следует учитывать связь факта хозяйственной деятельности (рассматриваемого вопроса), который регулируется противоречивыми нормами, с предметом регулирования нормативных актов, в которых эти нормы содержатся. Разрешение противоречий, исходя из предмета правового регулирования, является следствием деления права на отрасли и институты. По общему правилу нормы (и соответствующие акты), регулирующие поведение (действия, поступки) в сфере одного института, не распространяют свое регулирующие действие на другие институты.

Во-вторых, как уже отмечалось выше, в системе нормативного регулирования бухгалтерского учета встречаются противоречия не только между нормативными правовыми актами, но и противоречия между актами методического (нормативно-технического) характера, а также противоречия между нормативными правовыми актами и актами методического (нормативно-технического) характера.

Правила разрешения таких противоречий требуют дополнительного исследования. Однако, учитывая схожую природу данных видов актов (урегулирование поведения посредством установления норм), считаем возможным применить для разрешения противоречий между нормами методических (нормативно-технических) актов те правила, которые разработаны для разрешения противоречий между нормативными правовыми актами.

На основании вышеизложенного для разрешения указанных противоречий нами сформулированы дополнительные правила.

• 5) Если противоречат акты друг другу акты одинаковой юридической силы (например, Приказы Минфина России), изданные (принятые) одновременно, то приоритет имеет акт, к предмету регулирования которого непосредственно относится рассматриваемый вопрос.
• 6) Если акт методического (нормативно-технического) характера противоречит нормативному правовому акту, то приоритет имеет последний.
• 7) Если противоречат друг другу акты методического (нормативно-технического) характера, то для разрешения противоречий следует использовать правила, разработанные для разрешения противоречий между нормативными правовыми актами, за исключением правила о приоритете акта более высокой юридической силы,