Усманова Р.М., декан юридического факультета Стерлитамакского филиала Башкирского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.

Местное самоуправление основывается на трех ключевых категориях - самоуправление, самоорганизация и самоответственность. В Европейской хартии о местном самоуправлении подчеркивается, что "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения" (ст. 3). Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" тоже определяет местное самоуправление как "самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения..." (ст. 1).

Отличительная особенность данного вида ответственности состоит в специфике местного самоуправления вообще, здесь ответственность возникает не только у выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, но и у местного сообщества в целом. Речь идет об ответственности за тот круг вопросов, который обязалось выполнить местное сообщество, т.е. граждане непосредственно или через созданные ими местные органы. В последнее время в литературе встречается понятие "ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления" как "неблагоприятные последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций". Это сужает круг субъектов муниципальной ответственности и, скорее, носит функциональный характер.

Муниципально-правовая ответственность - это разновидность юридической ответственности, которая наступает в случае нарушения норм муниципального права и выражается в неблагоприятных последствиях для правонарушителя, наступающих в виде ограничений личного или имущественного порядка. Можно выделить две основные цели муниципально-правовой ответственности, свидетельствующие о ее социальной необходимости, а именно: защита прав местного самоуправления и воспитание у граждан уважительного отношения к местной власти.

Рассматриваемый вид ответственности тесно соприкасается с политической ответственностью по субъектам, основаниям наступления и по неблагоприятным последствиям. Например , отстранение от должности может быть как санкцией за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, так и мерой политической. Важно учитывать, что основанием муниципально-правовой ответственности будет нарушение муниципальных обязанностей, тогда как политическая ответственность означает только то, что занимающее должность лицо может лишиться политической поддержки в силу той или иной причины.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления - это один из самых проблемных институтов законодательства о местном самоуправлении как с точки зрения его юридического содержания, так и с точки зрения корректности используемой в соответствующих нормах законодательства терминологии.

Источниками ответственности в системе местного самоуправления являются нормы муниципального права. Можно выделить три группы источников с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений. К первой группе относятся нормативно-правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Вторую группу составляют нормативно-правовые акты, принимаемые субъектами РФ. Это конституции республик, уставы, законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления. В третью группу входят нормативно-правовые акты, принятые путем прямого волеизъявления населением муниципальных образований, органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Прежде всего это уставы муниципальных образований.

Поскольку источниками ответственности в системе местного самоуправления являются разноуровневые нормативно-правовые акты, необходимо объединяющее их начало, которое бы упорядочивало и приводило в единство все составляющие данного вида ответственности. Возможно, для этого следует разработать модельный закон "Об ответственности в системе местного самоуправления", в котором были бы четко определены юридические основания и виды такой ответственности. Принятие такого закона имело бы большое значение в плане совершенствования системы демократии, а также оказало бы и психологическое воздействие на изменение стереотипов поведения граждан.

Субъектами ответственности в системе местного самоуправления являются органы местного самоуправления и должностные лица. Они отвечают перед населением муниципальных образований, перед государством и перед физическими и юридическими лицами. По буквальному толкованию главы 10 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" получается, что только органы и должностные лица местного самоуправления нарушают нормы права о местном самоуправлении и несут за это ответственность, в то время как обязанность соблюдать эти нормы не распространяется на граждан, юридических лиц, государство. Но согласно ст. 7 этого Закона решения местного самоуправления "обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципальными образованиями, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами". Часть 3 этой же статьи гласит: "неисполнение или ненадлежащее исполнение" решений местного самоуправления "влечет за собой ответственность в соответствии с законом". Аналогичные нормы содержатся в законах субъектов РФ. Нарушения прав местного самоуправления возможны со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций. Соответственно субъектами ответственности в системе местного самоуправления могут быть органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные организации, должностные лица, юридические лица, граждане.

Как правило, авторы, рассматривая вопрос об ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, называют субъектов, перед которыми в соответствии с законом они несут ответственность, и те неблагоприятные для них правовые последствия, которые могут наступить при определенных условиях.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев определяют, что ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций <1>.

<1> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С. 404.

Н.В. Постовой придерживается мнения, что ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений <2>.

<2> См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 1998. С. 322.

Большинство авторов солидарны в том, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления - это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций <3>. Такая трактовка юридической ответственности указанных субъектов значительно сужает ее содержание. Основная причина такой узкой, негативной трактовки юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления кроется в упрощенном понимании сути данного явления. Традиционно правовая наука рассматривала вопросы юридической ответственности любых категорий социальных субъектов в контексте проблемы государственного принуждения. Понятие юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления гораздо шире и не сводится только к неблагоприятным правовым последствиям, которые могут наступить для соответствующих органов и должностных лиц.

<3> См., например: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. С. 404; Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1996. С. 133; Таболин В.В. Муниципальное право. М., 1997. С. 158; Фадеев В.И. Муниципальное право России: Учебник. М., 1994. С. 143.

Муниципально-правовая ответственность - особый вид юридической ответственности, направленный на охрану интересов населения муниципального образования, законных интересов доминирующей части местного сообщества, данный вид ответственности обеспечен специальным набором санкций, применяемых к специальному субъекту (выборным, должностным лицам и органам местного самоуправления) за совершение особого вида правонарушения - муниципального правонарушения.

Субъекты ответственности в системе местного самоуправления можно подразделить на два вида: те, которые наделены правом принимать решения по вопросам местного значения, - это местное сообщество, выборные и иные органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления; субъекты, которые в той или иной мере осуществляют содействие местному самоуправлению. Это государственные органы, общественные объединения, юридические лица, граждане. Все это не только говорит о многообразии субъектов ответственности, но и требует соответствующей дифференциации их оснований.

Общим основанием наступления ответственности в системе местного самоуправления должно быть признано нарушение юридических норм, посвященных местному самоуправлению. Но в зависимости от видов субъектов основания муниципально-правовой ответственности подразделяются на две группы.

Основания ответственности в системе местного самоуправления для субъектов, наделенных правом принимать решения по вопросам местного значения, указаны в главе 10 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Статья 21 этого Закона предусматривает ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий. Основанием данного вида ответственности является исполнение или неисполнение делегированных полномочий.

Выделяются следующие основания для привлечения к ответственности:

1. утрата доверия;
2. издание незаконных правовых актов;
3. неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий.

Ответственность должностных лиц местного самоуправления в случае утраты доверия. В соответствии с ч. 2 ст. 71 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления. В соответствии с ней основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований.

Право населения на отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления закреплено только на местном уровне. В юридической литературе такой принцип, определяющий статус депутатов, называется принципом императивного мандата.

Ответственность должностных лиц органов местного самоуправления в случае издания незаконных правовых актов. В случае совершения указанных действий представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а должностное лицо органа местного самоуправления - отрешено от должности.

Механизм реализации роспуска представительного органа муниципального образования закреплен в ст. 73 ФЗ от 2003 г.

Представительный орган местного самоуправления может быть распущен только при наличии двух обязательных условий: если нормативный правовой акт, признанный судом противоречащим законодательству, не отменен и если это повлекло нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или нанесение иного вреда.

К ответственности может быть привлечен глава муниципального образования (местной администрации) в виде отрешения от должности.

Основанием отрешения от должности главы муниципального образования (местной администрации) является не только принятие незаконного нормативного правового акта, но и совершение иных действий (в том числе принятие незаконного акта, не носящего нормативного характера), влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. В любом случае, эти действия должны быть подтверждены решением суда.

Глава муниципального образования (местной администрации) отрешается от должности правовым актом высшего должностного лица субъекта РФ.

Ответственность органов и должностных лиц органов местного самоуправления в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения отдельных государственных полномочий. Ответственность органов и должностных лиц органов местного самоуправления перед государством может наступить также в случаях ненадлежащего осуществления ими отдельных государственных полномочий. Органы и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Конкретные виды ответственности за ненадлежащее осуществление отдельных государственных полномочий ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. не установлены. Отдельные меры ответственности за совершение вышеуказанных действий в настоящее время установлены законодательством субъектов РФ. Например , Закон РБ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан" от 22 декабря 2005 г. в качестве санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, которые могут быть применены к органам местного самоуправления, называет отзыв переданных полномочий.

В определенных случаях за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельных государственных полномочий к органам и должностным лицам органов местного самоуправления могут быть применены санкции, предусмотренные ст. 73 и 74 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. Кроме того, в случае если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом, к ним могут быть применены меры, предусмотренные ст. 75 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г. (временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления).

Органы местного самоуправления в любом случае не могут нести ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, переданных им с нарушением требования ст. 19 ФЗ N 131-ФЗ от 2003 г.

Муниципально-правовая ответственность

Термин «муниципально-правовая ответственность» совсем недавно появился в юридической науке. Нельзя сказать, что он прочно вошел в научный оборот, однако уже используется в учебной литературе и фигурирует в актах Конституционного Суда Российской Федерации. Идея введения его в понятийно-категориальный аппарат правовой науки появилась в конце 90-х годов XX в. и была поддержана некоторыми авторами.

Суть ее состоит в обособлении муниципально-правовой ответственности в системе отраслевых видов ответственности в качестве самостоятельного вида. В настоящее время она достаточно популярна среди юристов, причем не только у ее сторонников, но и противников, которые подвергают резкой критике саму постановку вопроса о существовании муниципально-правовой ответственности. Что же стоит за этим необычным термином и как решается эта проблема в правовой науке?

Идея обособления муниципально-правовой ответственности возникла в связи с исследованием такого правового явления, как ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В российском муниципальном праве сформировался соответствующий правовой институт. Его содержание и особенности привели некоторых исследователей к выводу о том, что эта ответственность обладает значительной спецификой. На этом основании было выдвинуто предложение о видовом обособлении в системе отраслевых видов юридической ответственности.

Сторонники муниципально-правовой ответственности исходят в своих рассуждениях о ее существовании из того, что муниципальное право обладает всеми признаками самостоятельной отрасли права, характеризуется особыми отраслевыми правоотношениями, методами правового регулирования, муниципальными нормами и, как следствие, не может обходиться без собственной отраслевой муниципально-правовой ответственности. Последняя, являясь неотъемлемым атрибутом отрасли муниципального права, отличается от иных видов ответственности специфическими основаниями (муниципальными правонарушениями), процедурами реализации и связанностью с уставами муниципальных образований, что позволяет рассматривать ее как присущую каждому отдельно взятому муниципальному образованию уставную муниципальную ответственность, реализуемую перед местным населением в соответствии с основаниями, условиями и порядком, которые закреплены в том или ином уставе. Кроме того, существование муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности объясняют предметом и методом регулирования общественных отношений; функциями, которые выполняет отрасль права в общей системе права, спецификой статуса субъектов правоотношений; особенностями юридической природы неправомерного поведения в соответствующей сфере; особой процедурой ее реализацииЧерногор Н.Н. Проблема муниципально-правовой ответственности в российской правовой науке // «Муниципальная служба: правовые вопросы», 2008, №3..

Сторонниками данной точки зрения являются Чеботарев Г.Чеботарев Г.Н. Соотношение конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности в системе местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2002. №4. С. 37 - 41, Черногор Н.

Значительную специфику муниципально-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления выделяют Емельянов Н.Емельянов Н.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционно-правовой и институциональный анализ: Дис. доктора юрид. наук. М., 1998. , Измайлова Е.Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук. М., 2003. , Кочерга А Кочерга А.А. Муниципально-правовая ответственность глав муниципальных образований и депутатов представительных органов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации на территории Южного федерального округа. Дис. Канд.юрид.наук. Ставрополь, 2006..

Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: современный дискурс

Бальжурова Долгорма Федоровна

ФГОУ ВПО "Бурятский государственный университет"

магистрант

Будаев Капитон Аюрзанаевич, кандидат юридических наук, профессор ФГБОУ ВПО «Бурятский государственный университет»

Аннотация:

В статье проанализирована динамика становления муниципально-правовой ответственности в самостоятельный вид ответственности и рассмотрены позиции ученых относительно институционального содержания данного вида ответственности.

The article analyzes the dynamics of the formation of municipal and law responsibility in a legal responsibility and considered the position of scientists regarding the institutional content of this type of responsibility.

Ключевые слова:

местное самоуправление; муниципально-правовая ответственность; муниципально-правовые отношения.

local government; municipal and law responsibility; municipal and law relations.

УДК 342

Эффективная организация системы местного самоуправления подразумевает сбалансированность полномочий, обязанностей, и объема ответственности всех участников муниципально-правовых отношений. Эволюция законодательства о местном самоуправлении в новейшей российской истории отмечает спады и подъемы в решении поставленной проблемы, особенно противоречиво и сложно идут процессы, направленные на регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Динамику развития институционализации муниципально-правовой ответственности в новейшей российской истории можно определить двумя периодами: первый - когда дискуссионным был вопрос о ее дифференциации в самостоятельный вид юридической ответственности и второй период, который охватывает настоящее время, когда исследования касаются институционального содержания муниципально-правовой ответственности. Особенности данной динамики имеют ожидаемо эволюционный характер, и, по сути, сопоставимы с процессом становления конституционно-правовой ответственности, которую и по сей день отличает различие в подходах к ее трактовке.

В качестве основных аргументов против самостоятельности муниципально-правовой ответственности приводятся следующие:

• тождественность с основаниями и процедурами ответственности законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (роспуск, отзыв)
• практически отсутствие выбора санкций
• отсутствие понятия «муниципально-правовая ответственность» в нормативно-правовых актах о местном самоуправлении .

В противовес этим аргументам приводятся следующие доводы: постепенное расширение перечня муниципально-правовых санкций (заслушивание отчетов, вынесение предупреждений, удаление в отставку, роспуск и т.п.); расширение процедур муниципально-правовой ответственности, в некоторых случаях их регламентация на муниципальном уровне; относительно третьего аргумента - приводится пример конституционно-правовой ответственности, которой отсутствие нормативно-правового закрепления не мешает быть официально признанным видом юридической ответственности .

С.Д. Князев называет ситуацию с выделением муниципально-правовой ответственности «искусственной» и отмечает: «…предпочтительнее говорить об ответственности в муниципальном праве, представленной комплексом конституционно-правовых, уголовных, административных, гражданско-правовых и дисциплинарных санкций ». Нельзя не согласиться с «критериями несамостоятельности» муниципально-правовой ответственности, справедливо приведенными вышеупомянутым автором. Но при этом, на наш взгляд, имеет место вариант - не рассматривать их в качестве аргументов против выделения, а в качестве точек роста муниципально-правовой ответственности как правового института. Институт ответственности перед населением, по нашему мнению должен развиваться, становясь действенным инструментом реализации местного самоуправления, его правовым гарантом

Выдерживая полярную позицию и поддерживая самостоятельность муниципально-правовой ответственности Н.Н. Черногор отмечает, что объективная возможность дифференциации данной ответственности в системе отраслевых видов ответственности обусловлена спецификой ее содержания и форм. Данная специфика проявляется в цели этой ответственности; процессуальном режиме; особенностях правового института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением .

Вкратце, таким образом, можно представить содержание дискуссий в первом периоде, хотя разделение на периоды является весьма условным, так как и сегодня актуальны позиции о необоснованности дифференциации муниципально-правовой ответственности. К данной группе авторов можно отнести в основном представителей науки конституционного права (Т.Д. Зражевская, С.Д. Князев, Н.М. Колосова, М.М. Мокеев, С.С. Мялковский и др.), которые в качестве важного довода приводят факт отсутствия специфики ответственности субъектов местного самоуправления в муниципальном праве, и, существующие меры юридической ответственности, применяемые к органам и должностным лицам местного самоуправления, относят к другим, утвердившимися в теории права, видам юридической ответственности.

Но, тем не менее, в настоящее время наблюдается тенденция к признанию самостоятельности муниципально-правовой ответственности, и дискуссии «ушли» из поля «есть основания для выделения, и нет оснований» в проблемное поле институирования муниципально-правовой ответственности.

Таким образом, в настоящее время мы можем констатировать о формировании несколько подходов к пониманию муниципально-правовой ответственности. Их также условно можно разделить на две группы, опираясь на основание выделения:

• муниципально-правовая ответственность как ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением (основание - инстанция ответственности)
• муниципально-правовая ответственность как ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством за реализацию задач и функций, которые возлагает федеральный законодатель на муниципальный уровень власти (основание - предмет ответственности: вопросы местного значения).

К первой группе можно отнести работы следующих ученых: М.С. Долгополова, С.Г. Соловьева, Е.С. Шугриной и др., которые основываясь на специфике оснований, процедурах применения, источниках регулирования, и иных условиях применения санкций к органам и должностным лицам местного самоуправления правомерно аргументируют автономность муниципально-правовой ответственности.

Вторую группу ученых (И.А. Алексеев, А.А. Кочерга, В.С. Кашо, Г.Я. Чеботарев, Е.М. Заболотских, И.Ю. Лупенко, Н.В. Постовой, и др. современные авторы) объединяет стремление обобщить все виды ответственности, регулируемые муниципальным правом в одном понятии.

Особняком к данным подходам стоит позиция Солдатова С.А., который предлагает понятие «конституционно - муниципальная ответственность», как межотраслевой вид публичной ответственности двух самостоятельных отраслей права.

И. А. Алексеев и Е. М. Заболотских рассматривают муниципально-правовую ответственность как часть института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, которая охватывает нормативный материал из разных отраслей права, и охрана муниципальных правоотношений осуществляется нормами различных отраслей права на всех уровнях (федеральный уровень, уровень субъектов Российской Федерации и муниципальный уровень) нормативных правовых актов, в которых закрепляется ответственность субъектов муниципальных правоотношений .

Созвучно данной позиции выступает М.В. Красновский, который считает, что «…данный вид ответственности охватывает отношения ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами ».

В позиции И.А. Алексеева, звучит не только иное основание ответственности, но и рассмотрение данного вида ответственности в двухаспектном видении: позитивной и негативной. Это мнение также является спорным в современной правовой литературе.

Многие исследователи рассматривают муниципально-правовую ответственность как ответственность за неблагоприятные правовые последствия в результате принятия противоправных решений, ненадлежащее осуществление задач и функций. И.А. Алексеев считает, что такая трактовка значительно сужает ее содержание и более перспективным является принятие двухаспектной ответственности, включающей в себя как "негативную", так и "позитивную" ответственность, это, по его мнению «…отвечает прогрессивным потребностям построения правового государства ».

И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов рассматривая юридическую ответственность в местном самоуправлении в двухаспектном поле, отмечают, что позитивный смысл юридической ответственности возникает из обязанности органов местного самоуправления осуществлять положительные действия в соответствии с нормами конституционного и действующего законодательства, устава муниципального образования, а негативный аспект связывают с наступлением ответственности представительных и иных органов местного самоуправления в случае нарушения ими Конституции РФ, законодательства субъектов РФ, уставов муниципальных образований .

На наш взгляд, позиция второй группы ученых более перспективна для построения эффективной системы местного самоуправления. Современная система местного самоуправления характеризуется практически отсутствием института ответственности перед населением и сложно реализуемым, фактически фиктивным институтом отзыва должностных и выборных лиц населением (далее будет подробно рассмотрен данный аспект). Для разрешения данной ситуации, было бы более продуктивным признание самостоятельности муниципально-правовой ответственности и развитие ее институционального содержания, и приведение данного вида ответственности к содержанию, раскрытом в следующем определении:

муниципально - правовая ответственность - механизм правового регулирования муниципально-правовых отношений, определенный нормами муниципально-правовых актов и ответственностью населения муниципального образования осуществлять контроль над деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, а в случае нарушения требований муниципально-правовых норм - на применение мер муниципально-правового принуждения.

Несмотря на существующие дискуссии в теоретическом поле о дифференциации муниципально-правовой ответственности и ее процессуальном содержании, она объективно существует в практике, и как ответственность перед населением и как ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении функций по решению вопросов местного значения. Правоприменительная практика действующего законодательства показывает недостаточную эффективность функционирования данного механизма муниципально-правового регулирования, и требует надлежащей правовой регламентации вопросов ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Е.С. Шугрина, посвятившая большинство своих работ проблемам правоприменительной практики в области муниципального права, отмечает: « …в настоящее время отсутствует легальное определение гарантий права на местное самоуправление, исчерпывающий список механизмов реализации, охраны, защиты и восстановления права на осуществление местного самоуправления. Анализ имеющихся нормативных актов, и того как они реализуются на практике, позволяет оценить реально существующую систему гарантий права на осуществление местного самоуправления ».

Оценка состояния муниципального законодательства данная в 2008 году, на наш взгляд, не теряет своей актуальности, и по сей день. Последние изменения в муниципальном законодательстве были направлены на решение проблемы перегруженности сельских поселений полномочиями, устранение нефинансируемых мандатов, была введена двухуровневая модель организации местного самоуправления на крупные города, возможность законом субъекта отмены прямых выборов главы муниципального образования. В особенности последний пункт вызвал широкие обсуждения не только в правовой среде, но и в обществе. Существуют мнения и в поддержку проводимых реформ и неодобрения, последние изменения в законодательстве у многих правоведов вызывают опасения по поводу постепенного «огосударствления» местного самоуправления.

Тем не менее, изменения так и не коснулись юридической отработки механизмов ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц перед населением. Хотя в вопросах, касающихся процедурной конструкции института отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, необходимы изменения. В частности, требование более половины голосов избирателей от числа, зарегистрированных на территории соответствующего избирательного округа или муниципального образования, в современных реалиях, превращают данную санкцию, практически в фикцию; невнятная ситуация с отзывом депутата представительного органа муниципального района, который избран путем косвенного голосования избирателей, что не корреспондируется со смыслом института отзыва. Также трудно определить рамки предмета муниципального правотворчества относительно института отзыва. Противоречия между п.8 ч.1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон), где говорится о закреплении в уставе оснований и процедур отзыва населением и п. 1 статьи 24 Федерального закона ограничивающим данное право федеральным законодательством и законом субъекта. И, также, п.2 статьи 24 закрепляет право муниципального образования определить в уставе основания для отзыва, но ограничивает основания только конкретными противоправными решениями или действием (бездействием), в случае их подтверждения в судебном порядке.

Список также можно дополнить проблемами, связанными с пробелами и противоречиями в механизме удаления в отставку главы муниципального образования; с дублированием норм федерального законодательства в уставах муниципальных образований, ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; с несовершенностью муниципально-правовых актов, регламентирующих основания, процедуру применения санкций ответственности перед населением .

В современной правовой литературе предлагаются различные варианты решения проблем института ответственности в муниципальном праве это:

• легальное закрепление муниципально-правовой ответственности в федеральном законодательстве
• расширение механизмов инициирования, принятия и реализации решения в процедурах муниципально-правовой ответственности населения и институтов гражданского общества
• закрепление в законодательстве федеральном (муниципальный штраф, общественное порицание, негативная оценка деятельности депутата), субъектов Российской Федерации (лишение права на возмещение суммы депутатских расходов на различный срок; ограничение права занимать определенные должности муниципальной службы), муниципально-правовых актах (снижение надбавки за особые условия работы депутатам; лишение слова на заседании представительного органа, исключение их состава постоянных комиссий, предупреждение, замечание с предупреждением) новых негативных санкций
• закрепления в качестве основания ответственности материального состава правонарушения
• совершенствование оснований и процедур отзыва выборных лиц местного самоуправления. Унификация регионального законодательства об отзыве выборного лица местного самоуправления путем принятия на федеральном уровне соответствующего закона, предусматривающего весь необходимый инструментарий минимизации деструктивного потенциала отзыва, гарантии отзываемого, конкретный перечень оснований отзыва и процедуру его проведения
• совершенствование законодательства при реализации процедуры переформирования представительных органов муниципальных районов, ранее избранных на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании
• движение в сторону императивного мандата представительного органа муниципального образования

Последнее, на наш взгляд, могло бы явиться наиболее перспективным механизмом регуляции муниципально-правовых отношений выборных должностных лиц, представительного органа местного самоуправления и населения. Правовая конструкция императивного мандата близка и понятна населению, повышает ответственность выборных и должностных лиц местного самоуправления. Но, несовместимость пропорциональной избирательной системы и императивного мандата, делает последнее неосуществимым на практике.
Но, при этом необходимо отметить, что при надлежащих изменениях в структуре и содержании императивного мандата, он явился бы наиболее перспективным механизмом регуляции ответственности перед населением, даже при пропорциональной избирательной системе, точнее сочетание императивного мандата и пропорциональной избирательной системе стало бы наилучшим инструментом регуляции муниципально-правовых отношений.

Также, дополнить вышеприведенный список вариантов решения проблем института ответственности в муниципальном праве можно мерами по регуляции ситуации с уставами муниципальных образований. Являясь, по сути, основным муниципально-правовым актом, эффективным инструментом развития местного самоуправления, он на практике является безликим дублированием норм федерального законодательства, как вынужденно (так как федеральное законодательство, с одной стороны дает право, но тут же его ограничивает), так и по собственному желанию (если правовая регламентация может сузить полномочия и властные возможности выборных должностных лиц). А ведь именно устав муниципального образования призван определять процессуальное содержание механизмов ответственности перед населением. Многие исследователи, проведя анализ множества уставов, говорят об их неэффективности как инструментов регуляции муниципально-правовых отношений.

Таким образом, исходя из проведенного обзора позиций относительно муниципально-правовой ответственности, мы можем констатировать, что дифференциация муниципально-правовой ответственности, как необходимого механизма правового регулирования муниципально-правовых отношений является перспективным, и будет содействовать развитию сильного местного самоуправления, до конструкции, гарантированной Конституцией Российской Федерации «…Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. ».

Библиографический список:

1. Конституция Российской Федерации 1993 г. [Электронный ресурс]: (с учетом поправок от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // КонсультантПлюс: офиц. сайт компании «КонсультантПлюс». – М., 2014. – URL:http://base.consultant.ru/cons (дата обращения: 10.08.2015).
2. Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность в Российской Федерации: проблемы теории и практики//Дисс. докт. юр. наук. М, 2014. 476с.
3. Белоусова Е.В. Ответственность представительного органа муниципального образования перед населением // Пробелы в Российском законодательстве. 2011. № 3. С. 57-60.
4. Бугринов С.В. Устав муниципального образования как источник муниципально-правовой ответственности: возможные перспективы развития // Право и экономика. М.: Юстицинформ, 2012. № 7. С. 74-77.
5. Ваганова Н.А. Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления. Дисс.канд. юр.наук. Пермь, 2004. 175 с.
6. Выдрин И.В. Муниципальное право России: учебник для вузов. / Выдрин И.В., Кокотов А.Н. М., Норма, 2003.- 368 с.
7. Герасимов И. Г. Органы местного самоуправления в системе Государственного управления. //Вестник Челябинского государственного университета. 2008 - № 8. С.57-58.
8. Долгополова М. С. Муниципально-правовая ответственность: Проблемы правового регулирования и реализации: Автореферат дисс.канд. юр.наук. М.,2004. - 23 с.
9. Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики: автореф. дис. докт. юрид. наук. Саратов, 2000. - 39 с.
10. Князев С.Д. Муниципально-правовая ответственность: миф или реальность // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации. Омск, 2004. С. 166 - 168.
11. Красновский М.В. Проблемы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления: теоретико-правовой аспект // Дис. канд.юр.наук.СпБ., 2008. 184 с.
12. Стародубровская И. Г. Новые предложения по реформе местного самоуправления. //Экономическое развитие России. 2014. №1 С.34
13. Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. Дисс. докт. юр.наук. М.,2007. – 417 с.
14. Черногор Н.Н. Проблема муниципально-правовой ответственности в российской правовой науке // Муниципальная служба: правовые вопросы. Научно-практический журнал. – М.: Юрист, 2008. № 3. С.27-28.
15. Шугрина Е.С.. Гарантии права на осуществление местного самоуправления. //Дисс.докт.юр.наук. М,2008. 448 с.
16. Шугрина Е.С. Ответственность главы муниципального образования и местной администрации// Муниципальная служба. 2013. №2. С. 2-19.

Рецензии:

2.10.2015, 10:57 Панченко Ольга Львовна
Рецензия : Постановка проблемы достаточно нова, тема актуальна. Материал изложен последовательно, аргументированно. Немного поработать над стилистикой: например, в последнем абзаце (предложение начинается со слов "таким образом...") - предложение очень путано, длинно, в результате теряется его смысл. В целом, считаю, статья может быть опубликована.

02.10.2015 12:12 Ответ на рецензию автора Бальжурова Долгорма Федоровна :
Большое спасибо за рецензию, тем более положительную. Действительно последний абзац получился громоздким. Будем уменьшаться, конкретизироваться, и надеюсь улучшаться!!!

Муниципальное право, обладая всеми признаками комплексной отрасли права, выполняет не только регулятивную, но и охранительную функцию права. Последняя реализуется посредством специальных правовых средств, одним из которых является юридическая ответственность.

Охрана муниципально-правовых отношений обеспечивается отраслевыми видами юридической ответственности, имеющими межотраслевое применение, такими как: конституционно-правовой, административной, гражданско-правовой и др. В то же время муниципальное право не может обходиться без собственных, предусмотренных нормами муниципального права, механизмов ответственности, которые являются неотъемлемым атрибутом отрасли муниципального права. Ответственность, установленная нормами муниципального права, как отмечалось в главе о муниципальной службе, отличается от иных видов юридической ответственности специфическими основаниями, процедурой реализации, связанностью с уставами муниципальных образований.

Понятие ответственности в муниципальном праве имеет межотраслевое содержание, поскольку совокупность правовых норм, регулирующих соответствующие отношения, образует комплексный правовой институт, в котором по предметному признаку объединены разнообразные по своей природе правовые нормы. Он объединяет нормы конституционного, административного, муниципального, гражданского и других отраслей права. Основу данного правового института составляют нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами (ст. 24, 70–75).

В своей сущности юридическая ответственность есть претерпевание субъектом каких-либо неблагоприятных правовых последствий в виде лишений и ограничений личного, организационного или имущественного характера. Юридически претерпевание выражается в возникновении и реализации у субъекта обязанности претерпеть неблагоприятные правовые последствия за недолжное поведение.

Ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений.

Четкую норму относительно муниципальных служащих устанавливает Закон «О муниципальной службе в РФ» (2007 г.). В нем названы конкретные основания и виды ответственности, о которых было сказано в главе о муниципальной службе.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления являются не единственными участниками муниципальных правоотношений и не единственными субъектами, которые несут ответственность в соответствии с нормами муниципального права. К числу субъектов такой ответственности могут быть отнесены население муниципального образования, муниципальные образования как таковые. Однако с юридической точки зрения ответственность этих субъектов опосредованная. Опосредуют ее органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, поскольку фактически именно в их деятельности местное самоуправление проявляется наиболее очевидно. Практически в их руках находится наибольший объем властных рычагов, именно они принимают подавляющее большинство решений, именно они представляют местное сообщество в отношениях с физическими и юридическими лицами, государственными органами. Вот почему ответственность местных сообществ (местного населения) в юридическом смысле трансформируется в ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц.

В муниципально-правовой науке общепринято классифицировать ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления по субъекту, перед которым они несут ответственность. В соответствии со ст. 70 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 г.) органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Такая трехсторонняя связь обусловлена природой местного самоуправления, являет собой коренное начало и идею, лежащую в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.

Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами является одним из основополагающих принципов функционирования местного самоуправления. Наряду с другими общими принципами он отражает сущностные признаки и черты местного самоуправления, а также требования объективных закономерностей и тенденций развития муниципальной власти. Этот принцип призван обеспечить: 1) эффективность осуществления вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований; 2) учет и защиту интересов населения муниципального образования, физических и юридических лиц в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц; 3) тесную связь и взаимозависимость органов и выборных должностных лиц местного самоуправления от населения; 4) законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, соблюдение государственных интересов.