Финансовое право. Финансовое право как наука и учебная дисциплина Объем понятия финансовое право как учебная дисциплина
План
1. Понятие, предмет и методы финансового права.
2. Финансовое право как учебная дисциплина.
3. Наука финансового права.
1. Понятие «финансовое право» рассматривается в разных аспектах:
– как отрасль российского права;
– как отрасль правоведения, правовая наука;
– как учебная дисциплина, учебный курс, изучаемый в юридических высших учебных заведениях.
Финансовое право как отрасль российского права представляет собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства для обеспечения бесперебойного осуществления его задач и функций в каждый данный период развития.
Финансовое право – самостоятельная отрасль права, представляющая собой совокупность норм права, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе создания, распределения и использования государством и органами местного самоуправления определенных фондов денежных средств, необходимых им для выполнения задач и функций, методом «власти и подчинения», как правило, не основанных на субординации.
Предмет финансового права составляют общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства и муниципальных образований по планомерному образованию (формированию), расширению и использованию денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации своих задач.
Финансовое право, являясь отраслью российского права, по своей сущности относится к публичным отраслям права и регулирует общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности, то есть деятельности, направленной на создание, распределение и использование фондов денежных средств.
Предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством и органами местного самоуправления финансовой деятельности, то есть деятельности по образованию, распределению и использованию фондов денежных средств. Эти отношения отличаются большим разнообразием по своему содержанию и по кругу их участников. Главная особенность общественных отношений, являющихся предметом финансового права, состоит в том, что они возникают в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления. Отсюда и другая их особенность – они представляют собой разновидность имущественных отношений, так как возникают по поводу финансовых ресурсов, денежных средств, одной из сторон которых всегда выступает государство или орган местного самоуправления.
Основным методом правового регулирования финансового права является метод «власти и подчинения». Однако метод «власти и подчинения», применяемый финансовым правом, отличается от аналогичного метода, используемого другими отраслями публичного права. Отношения «власти и подчинения» при регулировании финансовых отношений, как правило, не основываются на отношениях субординации, подчинения по «вертикали». Властные предписания исходят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, с которыми другие участники финансовых отношений не находятся в административной зависимости.
В финансовом праве используются также и такие методы, как метод рекомендаций и согласований.
Финансовое право, имея свой предмет правового регулирования и обусловленный им метод правового регулирования, представляет собой самостоятельную отрасль права. Финансовое право находится в тесной взаимосвязи с другими отраслями права, главным образом с конституционным, административным и гражданским. При отграничении финансового права от смежных отраслей права необходимо учитывать природу его предмета и особенности метода правового регулирования.
2. Финансовое право РФ – самостоятельная отрасль публичного права, призванная регулировать общественные отношения, возникающие в процессе образования, перераспределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств (финансовых ресурсов) государства и муниципальных образований, необходимых для реализации их задач и функций.
Финансовое право состоит из двух частей – Общей и Особенной . К общей части финансового права относятся нормы, регулирующие общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности государства, систему органов государства, осуществляющих финансовую деятельность, их правовое положение, а также правовое положение всех субъектов – участников финансовых правоотношений. Сюда же относятся вопросы регулирования финансового контроля в государстве. Особенная часть финансового права включает в себя расположенные в определенном порядке и логической последовательности институты финансового права, связь между которыми объективно обусловлена. Основными институтами финансового права являются следующие: бюджетное право, налоговое право, право внебюджетных фондов и др.
Источниками финансового права являются нормативные правовые акты, в которых содержаться правовые нормы, регулирующие финансовые отношения. Учитывая юридическую силу источников финансового права, можно выстроить следующую их систему:
а) Конституция Российской Федерации;
б) федеральные конституционные законы;
в) федеральные законы, в том числе кодексы;
г) федеральные подзаконные акты:
– указы, распоряжения Президента Российской Федерации;
– постановления, распоряжения Правительства Российской Федерации;
– нормативные акты федеральных органов исполнительной власти;
д) нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации:
– конституции, уставы субъектов Федерации;
– законы субъектов Федерации;
– указы, распоряжения президентов (губернаторов);
– нормативные акты органов исполнительной власти субъектов РФ;
е) нормативные акты органов местного самоуправления, которые действуют на территории муниципального образования (распоряжения, решения).
Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, ратифицированные Россией, являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ).
<*> Ivlieva M.F. Financial law as a science and as an educational discipline in Moscow State University.Ивлиева М.Ф., заведующая кафедрой финансового права МГУ им. М.В. Ломоносова, доцент, кандидат юридических наук.
Настоящая статья посвящена истории развития науки финансового права и истории преподавания одноименной дисциплины в МГУ им. М.В. Ломоносова. Автор рассматривает основные этапы преподавания дисциплины, которая в дореволюционной России фактически представляла собой комплексную учебную дисциплину, включавшую элементы политэкономии, науки о финансах, экономической политики. В конце 20-х годов прошлого века происходит процесс формирования науки советского финансового права, процесс конструирования учебной дисциплины под этим названием. Автор показывает, что советские ученые, преподававшие финансовое право в МГУ, разделяли вывод о том, что финансовое право как самостоятельная отрасль права возникло одновременно с конституционным и административным правом, а не выделилось из этих отраслей. В заключение указывается, что новым качественным этапом в развитии науки финансового права стало воссоздание одноименной кафедры в 2006 г.
Ключевые слова: наука финансового права, учебная дисциплина "Финансовое право", финансовая деятельность публичных образований, публичные финансы, комплексная учебная дисциплина, финансовое хозяйство, наука о финансах, советское бюджетное право, естественное право, этатизм.
The present article deals with the history of development of science of financial law and history of teaching of the so named discipline in Moscow State University n.a. M.V. Lomonosov. The author considers teaching of a discipline which in pre-revolutionary Russia was a complex educational discipline and included the elements of political economy, science on finances, economic policy. At the end of 1920-s the process of formation of the science of Soviet financial law and process of construction of educational discipline of financial law began. The author shows that Soviet scientists, who taught financial law in Moscow State University, shared the conclusion that financial law as an independent branch of law appeared concurrently with constitutional and administrative laws, and was not a part of these branches. At the end the author notes that reconstruction of the so named chair in 2006 was a new quality stage in development of science of financial law.
Key words: science of financial law, educational discipline "Financial law", financial activity of public formations, public finances, complex educational discipline, financial economy, science of finances, Soviet budget law, natural law, statism.
Существование и развитие финансового права как отрасли права обусловило возникновение и развитие одноименной правовой науки. Наука финансового права изучает и объясняет нормы, которыми регулируется финансовая деятельность публичных образований, а также правоотношения, возникающие между государством, муниципальными образованиями, организациями и гражданами по поводу публичных финансов.
Наука финансового права оказывает свое влияние не только на развитие финансового законодательства, но и на финансово-правовые отношения. К.Т. Эеберг в этом отношении подчеркивал, что "наука и практическая жизнь должны дополнять друг друга; было бы заблуждением думать, что одна может обходиться без другой... Задача практики состоит в применении общих принципов, признанных за верные, к конкретным случаям и в указании теории пределов возможного и достижимого" <1>.
<1> Эеберг К.Т. Курс финансовой науки. СПб., 1913. С. 12.
Дореволюционный период
Характеризуя развитие науки финансового права на дореволюционном юридическом факультете (в то время отделении нравственных и политических наук) Московского университета, необходимо подчеркнуть два момента.
Не было единства в наименовании этой дисциплины - в разные годы в учебных планах и специальных работах встречались термины: "законы о государственных повинностях и финансах", "основы финансовой науки", "теории финансов", "основные начала финансовой науки", "финансовое право", "конспект лекций по русскому финансовому праву", "очерки науки финансового права" и др.
Финансовое право, преподававшееся в дореволюционной России, фактически представляло собой комплексную учебную дисциплину, включавшую элементы политэкономии, науки о финансах, экономической политики.
В июле 1835 г. после утверждения Общего устава императорских российских университетов на факультете (отделении) была создана кафедра "Законы о государственных повинностях и финансах". В том же году декан отделения нравственных и политических наук профессор Н.С. Васильев впервые начал читать лекционный курс "Законы о государственных повинностях и финансах". Он стоял на либеральных позициях, провозглашая некоторые передовые для своего времени идеи. В частности, в своих лекциях он говорил о необходимости обязательного для всех сословий налогового обложения <2>. Лекции читались на 4-м курсе по четыре часа в неделю. Дисциплина "Законы о государственных повинностях и финансах" преподавалась до 1863 г. (Н.С. Васильев, А.И. Чивилев, Ф.Б. Мильгаузен - с 1872 по 1877 г. декан юридического факультета). Первоначально лекции читались по собственным конспектам с использованием трудов зарубежных, в первую очередь немецких, ученых (Якоба, Мальхуса, Рау) <3>. В 1841 г. был опубликован учебник И.Я. Горлова "Теория финансов", долгое время являвшийся для русской университетской молодежи главным пособием при изучении финансов <4>.
<2> Московскому университету - 225 лет. М., 1979. С. 37.
<3> Рау К. Основные начала финансовой науки: Учебник (издан в 1832 г., переведен на русский язык в 1867 - 1868 гг.).
<4> См. об этом: Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1912. С. 38.
Финансовая наука в рассматриваемый период, во многих странах еще не выделенная на степень самостоятельной отрасли знания и трактуемая как часть науки о народном хозяйстве или политической экономии, разделяла в России судьбу этой последней, т.е. представляла малое число оригинальных трудов, особенно по теории, и в большинстве сочинений повторяла лишь иностранные образцы, в форме переводов или компиляций.
В соответствии с новым университетским уставом, утвержденным 18 июля 1863 г., на юридическом факультете была впервые образована кафедра финансового права (теория финансов, русское финансовое право). Однако было бы неправильно делать вывод о том, что с этого момента существенно изменились характер и содержание читаемых лекций. Они по-прежнему более походили на экономическую дисциплину "Наука о финансах", чем на финансовое право в современном представлении. Да и специальных работ по финансовому праву до начала 80-х годов XIX в. практически не было. Слушатели все еще пользовались работами И.Я. Горлова, К. Рау, а также литографированными изданиями лекций профессоров университетов (например, курс лекций Ф.Б. Мильгаузена).
С начала 80-х годов XIX в. выходит в свет целая серия оригинальных исследований, посвященных финансовой науке и финансовому праву, подготовленных профессорами университетов и других высших учебных заведений России.
"Финансовое право" профессора Санкт-Петербургского университета (1-е издание в 1882 г.) В.А. Лебедева, по отзывам современников, могло "быть поставлено рядом с лучшими иностранными финансовыми учебниками" <5>. В 1883 г. появился "Очерк науки финансового права" профессора Ярославского лицея И.Т. Тарасова. В 1885 г. вышло посмертное издание курса финансового права профессора И. Патлаевского (Новороссийский университет в Одессе). Вслед за этим в 1887 г. издан курс финансового права профессора Казанского университета Д. Львова. В 1888 г. опубликовано "Финансовое право" профессора Военно-юридической академии В. Ярецкого <6>. В конце 80-х годов появился сначала под названием конспекта, а позднее учебника курс финансового права профессора Новороссийского университета С.И. Иловайского (4-е издание в 1904 г., а 5-е, посмертное, - в 1912 г.).
<5> Там же. С. 38.
<6> Там же. С. 39.
В 1879 - 1880 гг. на множительном аппарате было отпечатано "Финансовое право по лекциям Ивана Ивановича Янжула". В 1890 г. вышли основные начала финансовой науки профессора Московского университета И.И. Янжула, содержавшие лишь один раздел - "Учение о государственных доходах". Член-корреспондент по разряду историко-политических наук историко-филологического отделения с 4 декабря 1893 г., ординарный академик по историко-филологическому отделению (политическая экономия и наука о финансах), с 4 марта 1895 г. И.И. Янжул - сторонник историко-этической школы, приверженец государственного социализма, широкого вмешательства государства в экономическую жизнь. Едва ли есть вопрос из прикладной политической экономии, который бы не был затронут Янжулом в его многочисленных научных или публицистических работах. Некоторое время Янжул читал в университете полицейское право, и этот курс его отличался теми же достоинствами, что и курс финансового права. Крупным этапом в развитии финансовой науки и частично финансового права явилось издание в 1905 г. фундаментального исследования профессора Московского университета И.Х. Озерова под названием "Основы финансовой науки". Книга была написана на основе курса лекций, прочитанного для слушателей Московского университета. Первое издание было осуществлено Обществом взаимопомощи студентов-юристов Московского университета. Издание состояло из выпуска первого "Учение об обыкновенных доходах" и выпуска второго "Бюджет. - Формы взимания. - Местные финансы. - Государственный кредит". На титульном листе и обложке второго выпуска (1905 г.) стояло заглавие "Финансовое право".
Выход этого учебника, в котором говорилось о финансах как о самостоятельной науке, стал важным событием научной, педагогической и общественной жизни. Учебник был основан на лекциях и стал настолько популярным среди студентов и преподавателей, что в 1908 г. вышло 2-е издание учебника, значительно расширенное и дополненное, а в целом до 1917 г. учебник был переиздан пять раз, каждый раз дополняясь <7>.
<7> См.: Бесчеревных В.В. Очерки истории развития науки финансового права в МГУ // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1985. N 2.
Раскрывая содержание финансовой науки, И.Х. Озеров подчеркивал, что она "изучает финансовое хозяйство, т.е. совокупность отношений, которые возникают на почве добывания союзами публичного характера материальных средств". В состав "финансового хозяйства" он не включал отношения, которые возникали в процессе расходования собранных средств, считая, что они "составляют предмет науки об управлении".
Финансовую науку И.Х. Озеров считал сложной, комплексной дисциплиной, которая "принадлежит к циклу экономических наук одной стороной, другой - к правовым" <8>. Отсюда можно было сделать вывод о том, что правовые нормы, регулирующие отношения, которые возникают в процессе собирания государством необходимых ему денег, так же как и сами отношения, являются предметом финансовой науки. Вместе с тем автор неоднократно употребляет термин "финансовое право", подразумевая под ним совокупность норм, закрепляющих организацию финансового хозяйства. "Эта организация, - писал И.Х. Озеров, - закрепляется в нормах, и мы имеем финансовое право". К сожалению, дальше этой самой общей констатации автор не пошел, и его содержательный труд в целом все-таки носил характер экономического исследования <9>.
<8> Данную оценку дает трудам И.Х. Озерова В.В. Бесчеревных. См.: Бесчеревных В.В. Очерки истории развития науки финансового права в МГУ // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 1985. N 2.
<9> См.: Бесчеревных В.В. Очерки истории развития науки финансового права в МГУ // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1985. N 2.
В 1909 г. в Москве вышли "Основы финансовой науки и политики" А.А. Никитского, который в первые годы после Октябрьской революции работал на кафедре "Наука о финансах" экономического отделения факультета общественных наук (ФОН) и читал спецкурс "Бюджет, бюджетное право и бюджетная политика". Примерно в это же время работал внештатным профессором этой кафедры и И.Х. Озеров.
Подводя итог обзору развития финансовой правовой науки на юридическом факультете Московского университета до революции, следует еще раз подчеркнуть, что речь шла не о развитии правовой науки - финансового права, а о развитии экономической дисциплины - науки о финансах, крупнейшими представителями которой были академик И.И. Янжул и профессор И.Х. Озеров.
Послереволюционный период
В 1917/18 учебном году на юридическом факультете фактически еще сохранялся дореволюционный уклад, что являлось следствием в первую очередь преобладания старой профессуры и студенчества из так называемых "нетрудовых слоев".
Постановлением Наркомпроса РСФСР от 23 декабря 1918 г. юридические факультеты российских университетов были упразднены "ввиду совершенной устарелости учебных планов... полного несоответствия этих планов требованиям научной методологии" <10>.
<10> Сборник декретов и постановлений Рабоче-крестьянского правительства по народному образованию. М., 1920. Вып. 2. С. 16.
В соответствии с Постановлением Наркомпроса РСФСР от 3 марта 1919 г. в Московском университете 12 мая 1919 г. был открыт факультет общественных наук (ФОН), состоящий из трех отделений: политико-юридического, экономического, исторического.
Политико-юридическое отделение в 1921 г. было преобразовано в правовое отделение с судебным и административным циклами <11>. В составе экономического отделения функционировал финансово-административный цикл. С 1919/20 по 1923/24 учебный год финансовое право на правовом отделении не преподавалось. В этот период читались лекции и велись семинарские занятия по учебной дисциплине, которая именовалась "Наука о финансах". Кафедра под таким наименованием являлась структурным подразделением экономического отделения (П.П. Гензель, Д.П. Боголепов, А.А. Никитский). Финансовое право слушали лишь студенты 2-го курса экономического отделения. Для финансово-административного цикла этого отделения читался также ряд спецкурсов, непосредственно примыкающих к финансовому праву и науке о финансах: "Местные финансы" (П.П. Гензель), "Финансы иностранных государств" (В.В. Лазовский), "Налоговая политика" (Н.Н. Любимов), "Бюджет, бюджетное право и бюджетная политика" (А.А. Никитский) и др. <12>.
<11> СУ РСФСР. 1921. N 19. Ст. 119.
<12> Архив МГУ. Ф. 16. Оп. 1. Ед. хр. 8, 23, 59, 64, 67, 89.
Постановлением СНК РСФСР от 9 июля 1924 г. ФОН был реорганизован в факультет советского права, который состоял из нескольких отделений (циклов): судебное (позднее судебно-прокурорское); хозяйственно-правовое (экономическо-правовое); государственно-административное (позднее отделение советского строительства); международное. С 1925/26 учебного года и по 1929/30 учебный год финансовое право читалось на 2-м курсе по два часа в неделю для всех отделений, кроме международного. В последующем финансовое право преподавалось либо на старших курсах (3 - 4-м), либо не читалось вообще <13>.
<13> Архив МГУ. Ф. 17. Оп. 1. Ед. хр. 3, 14.
На государственно-административном отделении в эти годы, кроме финансового права, читался курс лекций по бюджетному праву (3 - 4-й курсы), а также проводились занятия по дисциплине, которая носила название "Местное хозяйство и бюджет". В 1929/30 учебном году эта дисциплина называлась "Местные финансы" <14>. На хозяйственно-правовом отделении велись семинарские занятия по финансовому праву (3-й курс), читался спецкурс и проводились семинары по теме "Денежное обращение и кредит". В учебном плане факультета советского права на 1930/31 учебный год финансовое право отсутствовало. И лишь на отделении советского строительства читался спецкурс "Учение о государственном бюджете и местных финансах" <15>.
<14> Там же. Ед. хр. 247.
<15> Там же. Ф. 1. Оп. 10. Ед. хр. 7.
Наиболее крупной работой этого времени был учебник по административно-финансовому праву, написанный профессором МГУ М.Д. Загряцковым (М., 1928). Таким образом, в рассматриваемый период происходил процесс формирования науки советского финансового права, процесс конструирования учебной дисциплины под этим названием. В силу ряда причин, в том числе и отсутствия с 1931 по 1942 г. в составе МГУ юридического факультета, развитие науки финансового права сильно отставало от развития этой отрасли советского права. Практически лишь в начале 40-х годов началась теоретическая разработка вопроса о финансовом праве как самостоятельной отрасли права. Именно в это время появляются статья Е.А. Ровинского "Предмет советского финансового права", тезисы Института права Академии наук СССР о системе советского социалистического права, а также первая программа и учебник по финансовому праву для высших юридических учебных заведений <16>.
<16> См.: Ровинский Е.А. Предмет и система советского финансового права // Советское государство и право. 1940. N 3. С. 22 - 24; Система советского социалистического права (тезисы). М., 1941; Программа по советскому финансовому праву. М., 1940; Финансовое право. М., 1940.
Таким образом, наука финансового права начала серьезно развиваться в предвоенные годы, т.е. позже других советских правовых наук, и, возможно, именно в связи с этим и был сделан вывод о том, что до какого-то периода времени советского финансового права как самостоятельной отрасли не существовало <17>.
<17> Халфина Р.О. К вопросу о предмете и системе советского финансового права // Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952. С. 195.
В послевоенный период существенный вклад в развитие науки советского финансового права внесли ученые юридического факультета МГУ, восстановленного в 1942 г.
В 40-е годы лекции по финансовому праву на юридическом факультете читали преподаватели-совместители (доцент М.А. Гурвич и профессор Г.И. Болдырев). Занятия велись на 3-м курсе (5-й семестр), объем лекций - 44 часа; завершалось изучение курса сдачей экзамена <18>. В 1946 г. профессор Г.И. Болдырев подготовил для факультета программу по курсу "Финансовое право СССР и иностранных государств", которая была утверждена проректором МГУ профессором В.И. Спицыным <19>.
<18> Архив МГУ. Ф. 1. Оп. 10. Ед. хр. 815, 816, 875.
<19> Там же. Ед. хр. 915.
В 1946 г. авторский коллектив под руководством заслуженного деятеля науки, доктора экономических наук, профессора Н.Н. Ровинского издал учебник "Финансовое право" <20>. Несмотря на отдельные недостатки, обусловленные прежде всего тем, что учебник был написан не юристами, а представителями экономических наук, он сыграл свою положительную роль и явился важной вехой на пути развития науки советского финансового права.
<20> Юридическое издательство Министерства юстиции СССР. М., 1946.
Шестого августа 1947 г. Министерство высшего образования СССР утвердило программу по финансовому праву для высших юридических учебных заведений (автор - профессор Г.И. Болдырев, ответственный редактор - профессор Н.Н. Ровинский). В целом структура программы 1947 г. соответствовала структуре учебника 1946 г. В отличие от действующих в настоящее время программ и учебников, глава о финансовом контроле была помещена в самом конце программы <21>. С 1948 по 1958 г. действовали программы, автором которых был доцент М.А. Гурвич. С 1950 по 1953 г. лекции по финансовому праву на юридическом факультете читал профессор Н.Н. Ровинский.
<21> Архив МГУ. Ф. 1. Оп. 10. Ед. хр. 965, 966.
После слияния Московского юридического института с юридическим факультетом МГУ (июль 1954 г.) на последнем была впервые в истории МГУ образована кафедра административного и финансового права. В ее состав вошли и представители науки советского финансового права - кандидат юридических наук В.В. Бесчеревных, доцент М.А. Гурвич, кандидат юридических наук С.Д. Цыпкин.
В конце 1954 г. вышел в свет учебник по советскому финансовому праву, написанный доцентом М.А. Гурвичем <22>. Этот учебник делал известный шаг вперед, по сравнению с учебником 1946 г., в сторону юридизации освещаемых вопросов. В 1955 г. Государственным издательством юридической литературы была издана работа С.Д. Цыпкина "Правовое регулирование налоговых отношений в СССР". В этой работе, написанной и изданной более сорока лет назад, С.Д. Цыпкин первым в советской финансово-правовой науке предложил правовое определение объекта налогообложения как основного элемента налогообложения. Он отмечал: "В каждом законе о налоге, кроме указания на то, кто является плательщиком налога, указывается также, при наличии каких обстоятельств это лицо обязано платить налог" <23>. Позднее он уточнил свое определение объекта налогообложения: "Таким основанием взимания налога (фактическим обстоятельством) может служить получение определенного дохода, прибыли, владение строением и т.п., т.е. наличие объекта налогообложения" <24>.
<22> См.: Гурвич М.А. Советское финансовое право. 2-е изд. М., 1954.
<23> Цыпкин С.Д. Правовое регулирование налоговых отношений в СССР. М., 1955. С. 40.
<24> Цыпкин С.Д. Доходы государственного бюджета СССР: Правовые вопросы. С. 55.
В 1958 г. была составлена новая программа по курсу советского финансового права. В отличие от ранее действовавших, в этой программе впервые была выделена общая часть советского финансового права, в которую, помимо других, включалась и глава о финансовом контроле.
В 1960 г. опубликована книга В.В. Бесчеревных "Развитие советского бюджетного права" <25>. Литература по финансовому праву пополнилась еще одной работой, посвященной исследованию развития советского бюджетного права. Задачей В.В. Бесчеревных являлось показать основные этапы развития советского бюджетного права, а также действовавшее бюджетное право. Необходимо отметить, что выполнение указанной задачи ввиду обилия и сложности нормативного материала по исследуемому вопросу представляло значительные трудности.
<25> Бесчеревных В.В. Развитие советского бюджетного права. М.: Издательство МГУ, 1960.
В.В. Бесчеревных вывел определение советского бюджетного права, сформулировал понятие бюджетных правоотношений, показывая при этом те специфические признаки, которые выделяют эти правоотношения из общей массы финансовых правоотношений: "Бюджетные отношения, регулируемые нормами права и соответствующие требованиям правовых норм, называются бюджетными правоотношениями".
В 1967 г. под редакцией и при участии В.В. Бесчеревных и С.Д. Цыпкина был издан, а в 1974 г. переиздан учебник по финансовому праву. В написании учебников 1967 и 1974 г. принимали также участие кандидат юридических наук М.Л. Коган (начальник юридического отдела правления Госбанка СССР), кандидат юридических наук Н.А. Куфакова <26> (в то время доцент Университета дружбы народов им. П. Лумумбы), Э.Г. Полонский (доцент института народного хозяйства им. Плеханова).
<26> Н.А. Куфакова подготовила и защитила на кафедре кандидатскую диссертацию по теме "Правовое регулирование финансирования бюджетных учреждений".
В 1973 г. доцент С.Д. Цыпкин опубликовал монографию "Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы". Книга С.Д. Цыпкина представляет собой глубокий и оригинальный анализ актуальных проблем одного из главных разделов советского финансового права. Это, по существу, первое фундаментальное юридическое исследование всего комплекса вопросов, связанного с правовым регулированием доходов государственного бюджета, налоговых отношений. Вскоре после выхода в свет этой книги С.Д. Цыпкин успешно защитил докторскую диссертацию "Теоретические вопросы правового регулирования доходов государственного бюджета СССР". В этой работе, написанной в период, когда налоги рассматривались в качестве "пережитка капиталистического общества", показано место налогов в системе государственных доходов, дан детальный анализ содержания налогового правоотношения, прав и обязанностей его участников.
В 1976 г. В.В. Бесчеревных опубликовал монографию "Компетенция Союза ССР в области бюджета". Данная работа занимает особое место в финансово-правовой научной литературе. Наряду с работами М.И. Пискотина по проблемам советского бюджетного права, монография В.В. Бесчеревных содержит основные теоретические достижения в области бюджетного права: в ней дается правовое определение государственного бюджета, бюджетных прав публичных образований, раскрывается содержание и правовые формы бюджетного регулирования. Ценность работы Бесчеревных заключается и в том, что в ней он высказывает и обосновывает свою позицию по такому важному методологическому вопросу науки финансового права, как место финансового права в системе отраслей права. В.В. Бесчеревных сделал вывод о том, что финансовое право как самостоятельная отрасль права возникло одновременно с конституционным и административным правом, а не выделилось из этих отраслей <27>.
<27> Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976. С. 30.
В середине 70-х годов на основе опубликованных монографий профессор С.Д. Цыпкин и доцент В.В. Бесчеревных подготовили спецкурс "Современные проблемы бюджетного и налогового права", который читался для слушателей факультета повышения квалификации, а также для студентов, специализирующихся на кафедре административного и финансового права.
В 1980 г. профессор С.Д. Цыпкин завершил работу над монографией "Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности государства". Работа получила на кафедре положительную оценку и опубликована в 1983 г.
В этот период по рекомендации кафедры защищены две докторские диссертации видными учеными в области финансового права Н.И. Химичевой, Л.К. Вороновой. Н.И. Химичева защитила докторскую диссертацию в 1980 г. по теме "Субъекты бюджетного права". Л.К. Воронова в 1982 г. защитила докторскую диссертацию "Расходы государственного бюджета СССР". Профессор О.Н. Горбунова, окончившая аспирантуру по кафедре административного и финансового права МГУ, автор концепции прямых и обратных связей, которая легла в основу многих финансово-правовых научных исследований. На кафедре финансового права и бухгалтерского учета в МГЮА работает профессор Н.М. Артемов, также окончивший аспирантуру по кафедре административного и финансового права МГУ и защитивший кандидатскую диссертацию по проблемам государственного кредита под научным руководством профессора С.Д. Цыпкина. Сегодня профессор Н.М. Артемов исследует правовые проблемы налогообложения внешнеэкономической деятельности и валютного регулирования в России.
Современный период
Научные традиции, заложенные профессором С.Д. Цыпкиным и доцентом В.В. Бесчеревных в конце 80-х годов, продолжили их ученики. В 1991 г. на кафедре защитил кандидатскую диссертацию С.Г. Пепеляев, в 1992 г. - М.Ф. Ивлиева. Выбор темы их научных исследований был обусловлен изменениями в экономической и правовой системе, развитием налогового законодательства СССР и затем Российской Федерации.
Впервые естественно-правовой подход в современной науке финансового права был использован С.Г. Пепеляевым в его диссертационном исследовании "Гражданин как субъект финансово-правовых отношений". В данной работе автор на ее первых страницах заявил о необходимости пересмотра советской доктрины права: "Провозглашая верховенство закона и отказываясь от технократически-бюрократической трактовки права как средства государственного управления, мы тем самым вынуждены обратиться к исследованию объективной правовой природы регулируемых отношений, а это, в свою очередь, требует пересмотра устоявшейся точки зрения, сводящей право к государственному установлению - закону, т.е. требует пересмотра так называемой нормативной концепции права" <28>. Отказ от этатистского типа политического сознания позволил С.Г. Пепеляеву выдвинуть ряд положений, имеющих значительную теоретическую и практическую ценность. Им проведено исследование такого понятия, как "способность к уплате налога", проблем введения налогов с граждан только органом народного представительства и только актом высшей юридической силы, предложены гарантии соблюдения данных общепризнанных норм.
<28> Пепеляев С.Г. Гражданин как субъект финансово-правовых отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1991. С. 4.
С.Г. Пепеляевым на кафедре были подготовлены монографии "Подоходный налог с физических лиц", "Ответственность за нарушение налогового законодательства" (в соавторстве с профессором А.П. Алехиным), "Элементы закона о налоге". Указанные работы явились первыми научными исследованиями правовых проблем налогообложения после формирования налоговой системы СССР и России.
Переломным этапом в преподавании дисциплины "Российское финансовое право" в МГУ стало воссоздание на юридическом факультете кафедры финансового права согласно принятому ученым советом МГУ имени М.В. Ломоносова решению от 19 июня 2006 г. С 2006 г. финансовое право на факультете преподается по новому учебному плану в течение двух семестров. Дополнительно к основному курсу введен семестровый лекционный курс "Налоговое право". В 2009 г. вышло в свет учебно-методическое пособие "Финансовое право России", подготовленное сотрудниками кафедры". Разработаны программа основного курса "Финансовое право" в соответствии с новым государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования, программы специальных курсов. Ученым советом юридического факультета утверждена магистерская программа "Право публичных финансов". Переход на новый качественный уровень преподавания финансового права объективно обусловлен динамичным развитием самого финансового права как отрасли права за последнее десятилетие.
На базе кафедры проводятся научные конференции и круглые столы по проблемам финансового права. Стало традицией ежегодно проводить работу секции финансового права в рамках общероссийских научно-практических конференций, организуемых факультетом. В работе секции принимают участие не только российские ученые, но и иностранные коллеги из стран СНГ.
Понятие финансового права
Финансовое право — это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе образования, распределения и использования денежных фондов () государства и , необходимых для реализации их задач.
Предмет и метод финансового права
Предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством и местным самоуправлением финансовой деятельности, т. е. деятельности по образованию, распределению и использованию фондов денежных средств.
Итак, предмет финансового права — это общественные отношения, возникающие в процессе деятельности государства по планомерному образованию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях реализации его задач.
Основной метод финансово-правового регулирования — государственно-властные предписания одним участникам финансовых отношений со стороны других, выступающих от имени государства и наделенных в связи с этим соответствующими полномочиями. Такой метод свойственен и другим отраслям права, например, административному. Но в финансовом праве он имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов, уполномоченных государством на властные действия.
Особенности финансового права раскрываются полнее при его сопоставлении и отграничении от других отраслей права.
В связи с тем, что финансовое право распространяется на одну из областей деятельности государства, оно тесно соприкасается с государственным (конституционным) и административным правом, которое охватывает своим воздействием организацию и деятельность государства в целом. Существует взаимосвязь между ними и по видам государственной деятельности, на которые распространяется регулирование со стороны этих отраслей права.
Государственное (конституционное) право закрепляет основы организации и деятельности представительных и исполнительных органов власти.
Так, государственное (конституционное) право — ведущая отрасль в системе права. Она закрепляет основы общественного строя и политики Российской Федерации, правового положения личности, федеративное государственное устройство, принципы организации и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, базируется и развивается на этих основах.
Административное право регулирует общественные отношения в области государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти.
Финансовое право распространяется на оба этих вида государственной деятельности, поскольку финансовая деятельность может осуществляться и теми и другими органами.
Финансовое законодательство - Совокупность нормативных актов, содержащих нормы финансового права, принято определять как финансовое законодательство.
Финансовое право как наука и учебная дисциплина
Понятие «финансовое право» может употребляться в двух аспектах — как отрасль российского права и как отрасль правоведения.
Финансовое право, являясь отраслью российского , регулирует общественные отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности, т. е. деятельности, направленной на создание, распределение и использование определенных фондов денежных средств.
Финансовое право как правовая наука изучает нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие при осуществлении финансовой деятельности; изучает практику их применения, закономерности развития финансового права как отрасли российского права.
Наука финансового права — это совокупность знаний, положений, категорий, выработанных учеными, изучающими систему норм финансового права, анализирующими практику применения финансово-правовых норм. На основании полученных результатов ученые вырабатывают предложения по совершенствованию финансово-правового регулирования общественных отношений в области финансов. Наука финансового права использует знания, выработанные представителями других отраслей правоведения, и в первую очередь теории права и государства.
Финансовое право как учебная дисциплина предусматривает обучение студентов финансовому праву, тем правовым нормам, которые в совокупности образуют финансовое право как отрасль права.
Понятие, предмет и метод финансового права
Функционирование финансовой системы, реализуемое в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, обусловливает возникновение соответствующих финансовых отношений, которые подлежат четкому правовому регулированию: определению прав и обязанностей участвующих в них субъектов, а также их ответственности в случае нарушения установленного порядка. Таким образом, финансовое право — одна из основных отраслей российского права, и все они базируются на нормах Конституции РФ.
Область финансов и отдельные се стороны затрагиваются нормами и других отраслей права. Однако именно эта область входит в сферу финансового права в целом, хотя на разные звенья финансовой системы его нормы распространяются не в одинаковой мере. Это объясняется тем, что сферой финансового права охватываются государственные и муниципальные финансы, что обусловлено публичным характером тех и других. Однако она затрагивает и другие составные части финансовой системы -- финансы предприятий и иных организаций, основанных на негосударственной или немуниципальной (частной) форме собственности (например, в случае регулирования отношений, связанных с аккумуляцией средств, поступающих от негосударственных предприятий (к примеру, налогов) в денежные фонды государства и муниципальных образований, а также с их использованием). Под воздействием финансового права находится и функционирование негосударственных социальных фондов и финансовых ресурсов, имеющих публичный характер (в частности, в сфере страхового и банковского дела). По этому вопросу французский ученый П. М. Годме отметил: «Нив коем случае не следует забывать о фундаментальном различии и динамике между государственными и частными финансами. Основные различия между ними обусловлены тем фактом, что состояние частных финансов и динамика частных финансов зависят от законов рыночной экономики... Состояние же и динамика государственных финансов определяются решениями государства и действиями публичной власти». Все эти отношения в разной степени связаны с финансовой деятельностью государства и муниципальных образований.
В процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, помимо финансовых, возникают и другие отношения, которые не относятся к предмету регулирования финансового права: трудовые, гражданские, административные и иные, подконтрольные соответствующим отраслям права. Отрасль финансового права, соприкасаясь с ними, распространяет свои нормы лишь на финансовые отношения.
Итак, финансовое право — отрасль российского права, нормы которого регулируют общественные отношения, возникающие в процессе деятельности по образованию (формированию), распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и муниципальных образований, а также иных финансовых ресурсов публичного характера, используемых для реализации соответствующих задач.
Финансовое право закрепляет структуру финансовой системы, распределение компетенции в данной области между Российской
Федерацией и ее субъектами, органами местного самоуправления. На основе этих исходных норм оно регулирует отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, от лица которых выступают соответствующие органы государственной власти или местного самоуправления. Данные отношения и составляют предмет финансового права.
Следовательно, предмет финансового права — это общественные отношения, возникающие в процессе деятельности по планомерному образованию (формированию), распределению и использованию государственных, муниципальных и иных публичных денежных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации задач публичного характера.
По своему содержанию эти отношения весьма разнообразны, что обусловлено многозвенностью финансовой системы, ее связью со всеми структурами общественного производства и распределения, с разными сторонами жизни общества и государства. Столь же широк и круг участников финансовых отношений: Российская Федерация вступает во взаимоотношения со своими субъектами, последние — с муниципальными образованиями, органы государственной власти и местного самоуправления — с организациями и физическими лицами, государственные органы всех видов и уровней взаимодействуют с органами местного самоуправления, в том числе с финансовыми и кредитными в соответствии со своей компетенцией в области финансов.
Однако не всегда специалисты по финансовому праву включают в его предмет отношения, связанные с функционированием области муниципальных финансов, ограничиваясь упоминанием лишь сферы государственных финансов и финансовой деятельности государства. Вместе с тем, рассматривая содержание конкретных финансово-правовых институтов, они отражают в них и муниципальные финансы, и финансовую деятельность органов местного самоуправления (например, бюджетные права муниципальных образований или органов местного самоуправления), т. е. фактически не отрицают принадлежность упомянутых категорий к отрасли финансового права.
Существует и противоположное мнение, согласно которому в предмет финансового права не входят отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов местного самоуправления (формирования и исполнения местных бюджетов, установления и взимания местных налогов и сборов и т. п.), поскольку эти органы не относятся к системе органов государственной власти.
Связь финансового права именно с государственными финансами подчеркивалась и в русской дореволюционной литературе. Вместе с тем обращалось внимание на то, что к сфере финансового права следует относить и соответствующую деятельность земств, т. е. органов местного самоуправления.
Представители современной зарубежной науки также высказывают суждения о взаимосвязи финансового права с государственными финансами. Французский ученый П. М. Годме, в частности, пишет: «Финансовое право — отрасль публичного права, предметом которой являются нормы, регулирующие государственные финансы».
Таким образом, сформулированные в настоящем учебнике определения предмета и понятия финансового права увязаны не только с государственными, но и с муниципальными финансами, кроме того, учитывается их классификация на централизованные и децентрализованные.
Исключение отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности муниципальных образований (органов местного самоуправления), противоречило бы принципу единства финансовой системы и конституционному требованию о проведении в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики (п. «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Объединяет эти отношения с отношениями, возникающими в ходе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, публичный характер тех и других.
В финансовых отношениях, являющихся предметом финансового права, можно выделить следующие группы:
- между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципальными образованиями и административно-территориальными единицами (в лице соответствующих органов представительной и исполнительной власти), возникающие в связи с распределением между ними финансовых ресурсов страны;
- между финансовыми органами государства и органами местного самоуправления, с одной стороны, и физическими лицами — с другой, в связи с выполнением последними обязанностей перед государством и муниципальными образованиями по внесению платежей в государственные и муниципальные денежные фонды (в бюджет, внебюджетные государственные фонды);
- между финансовыми и налоговыми органами государства и органами местного самоуправления, с одной стороны, и предприятиями, организациями, учреждениями — с другой, в связи с выполнением финансовых обязательств перед государством, муниципальными образованиями по внесению платежей в государственные и муниципальные денежные фонды, распределением между ними или расходованием государственных и муниципальных денежных средств;
- между финансово-кредитными органами разных уровней и правового статуса в связи с их деятельностью по образованию, распределению и использованию соответствующих государственных (муниципальных) денежных фондов и ресурсов (бюджетных, внебюджетных, кредитных, страховых);
- между государственными и муниципальными предприятиями, организациями, учреждениями, с одной стороны, и их вышестоящими государственными (муниципальными) органами — с другой, в связи с распределением и использованием в соответствующих отраслях экономики и сферах социальной жизни бюджетных или кредитных ресурсов, а также собственных средств предприятий, организаций, учреждений;
- между финансово-кредитными органами, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами — с другой, в связи с образованием и распределением иных публичных страховых и кредитных фондов и ресурсов;
- между участниками финансового рынка и компетентными органами в связи с осуществлением государственного регулирования в этой сфере;
- между компетентными органами государственной власти и местного самоуправления в связи с деятельностью по финансовому контролю, учету и отчетности.
Данная классификация проведена по субъектному составу отношений. Возможна классификация и по другим критериям, например по содержанию финансовых отношений, по методам финансовой деятельности и т. д. Разнообразие подходов к рассмотрению финансовых отношений углубляет представление о предмете финансового права.
Классификация финансовых отношений по группам показывает, что при всем своем разнообразии они имеют общее основное содержание - направленность на образование (аккумулирование), распределение и использование государственных, муниципальных и иных публичных денежных фондов (финансовых ресурсов). Естественно, что эти отношения возникают при участии и под непосредственным руководством государства и (в рамках законодательства) органов местного самоуправления.
Следует иметь в виду, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований тесно связана с осуществляемыми государством в определенных сферах функциями по ценообразованию и установлению тарифов (на электроэнергию, газ, нефть и т. п.). Эти функции, будучи необходимым элементом механизма государственного регулирования экономики страны, непосредственно влияют на объем финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении государства и муниципальных образований, а также отражаются на денежном выражении финансовых обязательств участников финансовых отношений. В связи с этим правовые нормы, касающиеся государственного регулирования цен и тарифов, также применимы к сфере финансового права.
Государство обеспечивает планомерность аккумуляции денежных средств и направление их согласно планам и программам в экономику, социальную сферу, обеспечение безопасности страны и на другие потребности общества. Оно должно организовывать указанную деятельность, соблюдая правила и требования правовых норм.
В нормах финансового права закрепляются общие принципы и формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, методы аккумуляции средств в государственные, муниципальные и другие денежные фонды публичного характера, виды используемых для формирования этих фондов платежей, порядок их взимания. Они регулируют также порядок получения и использования государственных и муниципальных денежных средств; определяют источники формирования финансовых ресурсов государства и муниципальных образований, государственных и муниципальных предприятий, организаций, учреждений и т. п., закрепляя права и обязанности государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, граждан.
Важное значение имеет четкость правового регулирования финансовых отношений не только в целях обеспечения должной организованности работы государственных органов, органов местного самоуправления, но и в целях соблюдения интересов государства в целом, его территориальных подразделений, а также граждан, предприятий, организаций, учреждений и в конечном счете обеспечения выполнения государством его функций, определенных Конституцией страны.
Предмет финансового права обусловил специфику метода регулирования , который свойствен данной отрасли права. Основной метод финансово-правового регулирования — императивный, т. е. метод властных предписаний со стороны уполномоченных органов государства и местного самоуправления в процессе производства, распределения и использования публичных денежных фондов (ресурсов) в адрес других участников финансовых отношений. Такой метод свойствен и ряду других отраслей права, например административному. Однако в финансовом праве он имеет специфику: конкретное денежное содержание и определенный круг органов, уполномоченных государством на властные действия.
По своему содержанию эти предписания касаются порядка и размеров платежей в государственную или муниципальную казну, целей использования государственных и муниципальных денежных средств и т. п. Такой метод способствует полному и своевременному поступлению средств в распоряжение государства (муниципальных образований), их использованию по целевому назначению в соответствии с государственными (муниципальными) планами и программами, соблюдению режима экономии.
При использовании государством или муниципальными образованиями для формирования своих ресурсов платежей добровольного характера (государственные займы, казначейские обязательства, лотереи и т. п.) в определенной части также действует метод властных предписаний. Например, этим методом государство определяет условия проведения государственных внутренних займов, выпуска государственных казначейских обязательств, что не может быть изменено по соглашению сторон и является обязательным для соблюдения лицами, вступившими в данные отношения.
Специфика основного метода финансового права отражается и на круге государственных органов , уполномоченных давать властные предписания участникам финансовых отношений. В силу существующего распределения компетенции между государственными органами большая часть таких предписаний реализуется финансовыми органами государства, созданными специально для осуществления финансовой деятельности. Участники финансовых отношений, которым адресованы данные предписания (различные органы государственного управления, организации и т. д.), находятся во взаимосвязи с указанными органами и подчинены им лишь по линии функции финансовой деятельности. Они не зависят от этих органов по всем направлениям, как при отраслевом управлении по вертикали (министерство, с одной стороны, и подведомственные ему организации — с другой).
Однако это не означает, что финансово-правовое регулирование методом властных предписаний не распространяется на отношения вертикального соподчинения. Властные предписания, касающиеся финансовой деятельности предприятий, организаций и учреждений, направляются и со стороны вышестоящих инстанций. Но для финансово-правового регулирования наиболее характерно использование этого метода именно в функциональных взаимосвязях с финансово-кредитными органами.
Финансовому праву свойственны и иные способы регулирования - рекомендации, согласования, договоры и т. п. Так, в федеральном законодательстве содержатся рекомендации субъектам РФ о преобразовании их внебюджетных целевых фондов в бюджетные, устанавливаются некоторые налоги, правом введения которых наделены представительные органы государственной власти субъектов РФ. По вопросам общих принципов налогообложения согласно Конституции РФ должны быть рассмотрены предложения субъектов РФ в Федеральном Собрании. Финансовые органы вправе предоставлять предприятиям на условиях, установленных законодательством России, отсрочку и рассрочку платежа на основе соглашения между ними и т. д. Все эти способы находятся в том или ином сочетании с основным методом финансово-правового регулирования — методом властных предписаний.
Четкость правового регулирования финансовых отношений, которую призван обеспечить упомянутый метод, важна не только для осуществления должной организованности работы государственных органов, органов местного самоуправления, но и для соблюдения интересов государства, муниципальных образований, а также граждан, предприятий, организаций, учреждений, а в конечном счете — для выполнения государством его функций в целом.
Современное финансовое право Российской Федерации испытывает влияние новых социально-экономических и политических условий и развивается вместе с государством. В этом процессе можно отметить следующие наиболее существенные направления.
Во-первых, это изменения финансово-правовых норм, обусловленные переходом к рыночной экономике. Теперь эти нормы базируются на принципе равенства прав субъектов финансовых правоотношении независимо от формы собственности и соответственно их финансовых обязанностей перед государством и муниципальными образованиями, прав на защиту их законных интересов, на самостоятельность хозяйствующих субъектов и т. д. При этом защита названных прав нуждается в усилении.
Во-вторых, на новом, современном, этапе требуется усиление нацеленности финансово-правовых институтов на стимулирование эффективности экономики, активизацию решения социальных задач.
В-третьих, применение специфической финансово-правовой ответственности за правонарушения в области финансов. Речь идет об ответственности государственных органов, осуществляющих финансовую деятельность, предприятий и организаций, предпринимателей и других физических лиц (например, при неуплате налогов). Данное направление также нуждается в усовершенствовании.
В-четвертых, финансово-правовое регулирование нуждается в большем разнообразии методов финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, поскольку в них все еще преобладает фискальная сторона (развитая система налогов и сборов для привлечения средств в казну при недостаточном участии социальной сферы в использовании финансовых ресурсов).
В-пятых, финансовое право отражает развитие в России федеративных отношении и местного самоуправления. Эти процессы сочетаются с мерами по укреплению вертикали власти, которое рассматривается как условие обеспечения в соответствии с Конституцией РФ (ст. 71, 114) единой финансовой политики в стране.
Вместе с тем требуется усиление внимания к местному самоуправлению в сфере финансовых правоотношений.
В-шестых, финансово-правовые нормы, закрепляющие полномочия государственных органов в области финансов, отражают конституционный принцип разделения властей (ст. 10 Конституции РФ). Уточнение компетенции государственных органов (включая финансовые), их структуры и системы было целью административной реформы, предпринятой на основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (с изм. на 22 июня 2010 г., № 773)".
Отмеченные направления в развитии финансового права Российской Федерации во многих случаях представляют лишь наметившиеся тенденции, которые требуют своего углубления. Важно, чтобы это развитие в целом соответствовало нормам международного права, положениям Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., и способствовало созданию финансовой основы для их реализации, утверждению прав и свобод человека, защите чести и достоинства как высшей ценности общества и государства.
Наука финансового права – это отраслевая общественная публично-правовая наука, имеющая своим предметом изучение финансового права как отрасли права и представляющая собой систему знаний в виде финансово-правовых концепций, категорий, принципов, правил юридической техники в сфере финансов, а также научных прогнозов и предложений по совершенствованию правотворческой и правоприменительной деятельности (предмет – отрасль права, методы – общие и частнонаучные).
Учебная дисциплина – это специальная дисциплина, цель которой в ознакомлении студентов с правовым регулированием финансов и финансовой деятельности в целом (предмет – наука и отрасль финансового права, методы – логические).
6. Место финансового права в системе права РФ*.
Особенности финансового права раскрываются полнее при его сопоставлении и отграничении от других отраслей права.
В связи с тем, что финансовое право распространяется на одну из областей деятельности государства, оно тесно соприкасается с конституционным и административным правом, охватывающими своим воздействием организацию и деятельность государства в целом.
Конституционное право закрепляет основы организации и деятельности представительных и исполнительных органов власти, а административное право регулирует общественные отношения в области государственного управления, осуществляемого органами исполнительной власти. Финансовое же право распространяется на оба этих вида государственной деятельности, поскольку финансовая деятельность может осуществляться и теми и другими органами.
Конституционное право закрепляет основы правового положения личности, общественного строя российского государства, его федеративное устройство, систему и принципы организации и деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Как и все отрасли права, финансовое право базируется и развивается на этих основах. Конституционное право содержит также нормы, непосредственно относящиеся к финансовому праву. Они закрепляют основы организации финансовой деятельности государства. Например, нормы, устанавливающие компетенцию Государственной Думы по принятию законов о федеральном бюджете, налогах и сборах и по другим вопросам финансовой деятельности государства, полномочия Правительства РФ по обеспечению единой финансовой, кредитной и денежной политики, права органов местного самоуправления утверждать местный бюджет и устанавливать местные налоги. Эти нормы конкретизируются в финансовом праве. Исходя из них, оно устанавливает подробные правила, касающиеся деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в области финансов. Конституционное право закрепляет исходные начала как финансового права в целом, так и каждого финансово-правового института.
Поскольку значительная часть образования, распределения и использования государственных денежных фондов (доходов) осуществляется в процессе государственного управления как деятельности органов исполнительной власти, финансовое и административное право используют сходные методы правового регулирования, главным образом метод властных предписаний. Однако при всем сходстве этих отраслей они различаются по предмету регулирования. Отношения, которые непосредственно связаны с выполнением органами государственного управления функций по образованию, распределению и использованию государственных денежных фондов, входят в предмет финансового права. Сферу административного права составляют отношения, связанные с деятельностью министерств, комитетов и других органов исполнительной власти по регулированию и координации в отраслях экономики, социально-культурной сфере и т.п. функции. Финансовое же право определяет источники и порядок образования денежных фондов министерств, комитетов, источники и порядок их финансирования, виды платежей, порядок распределения между подведомственными организациями бюджетных ассигнований и т.д. В процессе деятельности финансовых органов также возникают отношения, которые регулируются нормами как финансового, так и административного права. Финансовое право регулирует такие отношения, которые непосредственно связаны с выполнением этими органами функций по мобилизации денежных средств в распоряжение государства, их распределению и контролю за использованием. Административное право закрепляет структуру финансовых органов, организационные формы их деятельности, порядок назначения и увольнения должностных лиц и т.п.
Связь финансового права с муниципальным обусловлена комплексным характером последнего, концентрирующим в себе нормы многих отраслей права, регулирующие отношения, возникающие в процессе формирования и деятельности органов местного самоуправления в целом. В их круг вошли и нормы финансового права, предметом которого являются отношения органов местного самоуправления в области их финансовой деятельности.
Финансовое право находится в тесной связи с гражданским правом, поскольку в его предмет среди имущественных отношений входят и денежные отношения.
Финансовое право связано и с другими отраслями российского права.
Наука финансового права - часть юридической науки. В Большой советской энциклопедии (третье издание) дается следующее определение науки: «Сфера человеческой деятельности, функцией которой является выработка и теоретическая систематизация объективных знаний о действительности». Из этого определения можно сделать вывод о том, что любая наука есть:
- 1 Определённая сумма накопленных, осмысленных и систематизированных знаний о какой-либо области действитель-ности;
- 2) познавательная деятельность специалистов в этой области. Говоря по-другому в любой науке находим направленность на нечто, что в силу этой направленности является для этой науки её предметом. Как считал ещё Аристотель, каждая наука имеет (дело с тем или другим специальным бытием, и, отводя себе какую-нибудь (отдельную) область, она занимается этой областью). Отметим, что наука финансового права соответствует аристотелевским словам, она имеет своё специальное бытиё, свой предмет исследования. Именно предметом исследования наука финансового права отличается от других юридических наук.
Предметом науки финансового права является система знаний о финансовом праве и управлении государственными финансами. Думается, что можно говорить о трёх направленностях этих знаний:
Во-первых, эти знания воплощаются в форме финансово-Правовых категорий (понятий). Наука финансового права характерзуется тем, что её содержание образует система связанных и скоординированных основных категорий типа «государственные финансы», «финансовая деятельность государства», «финансовые акты», «финансово-правовые нормы» и т.д. В этих понятиях выражено главное, существенное, что характеризует финансово-правовую действительность.
Во-вторых, эти знания воплощаются в форме исследований о финансово-правовых нормах и их институтах - бюджетном, налоговом, эмиссионном праве. Эти знания классифицируются, систематезируются и обобщаются. При этом финансово-правовые нормы изучаются как явления одного порядка, составляющие самостоятельную отрасль в праве, имеющие свою область правового регулирования в их непрерывном развитии и совершенствовании. На базе такого изучения разрабатываются теоретические проблемы, необходимые для правильного применения норм финансового права в практической деятельности финансовых и кредитных работников, налоговых инспекторов.
В-третьих, эти знания воплощаются в форме «опытного знания» (Кант). Наука финансового права изучает финансовое право, обосновывает его как самостоятельную отрасль права в юриспруденции, но изучает его не догматически, а в тесной связи с жизнью, с правоприменительной деятельностью финансовых органов, обобщает опыт развития финансового права в цивилизованных странах Европы и Америки, анализирует финансово-правовые модели, которые можно заимствовать и использовать в нашей стране. Иначе говоря, наука финансового права изучает практику применения финансовых законов путём её анализа и синтеза.
Отдельно необходимо сказать об исследовании действующих норм финансового права. Можно назвать три функции, выполняемые наукой финансового права по отношению к действующему финансовому закону, - аналитическую, критическую, конструктивную. Аналитическая функция состоит в комментировании, классификации финансово-правовых норм, в приведении всех этих норм в стройную и понятную систему. Критическая функция заключается в выявлении дефектов и недочетов в действующем финансовом законодательстве, фиксации несоответствий правовой нормы требованиям жизни. Конструктивная функция способствует образованию новых финансово - правовых норм и институтов. По словам О.С. Иоффе данная функция предшествует изданию нового закона и используется в процессе нормотворческой деятельности государства. Анализ действующих финансово-правовых норм и практики их применения позволяет науке финансового права выполнять активную роль в совершенствовании финансового законодательства. Характеристика предмета науки финансового права позволяет дать ее краткое определение. Наука финансового права представляет собой систему специфических знаний о финансовом праве, имеющую достаточную степень единства, систематизации и обобщения. Хотя в этих знаниях были обобщены три направленности, в целом их характеризует единство, которое обусловлено тем, что они группируются вокруг ряда основных базисных понятий типа «гос. финансы «, «бюджет», «налоговая система», «банковская система», и т.п.
Особенности науки финансового права состоят в том, что она является:
- 1) общественной наукой, предмет которой составляют социальные категории - гос. финансы, правовые нормы, регулирующие финансовую деятельность государства, налоги с юридических и физических лиц. Этой особенностью наука финансового права отличается как от естественных, так и от других юридических наук;
- 2) наукой, изучающей такие финансово-правовые явления, которые по юридической природе являются публично-правовыми, имеющими место в сфере гос. (публичных) финансов. В области частных финансов, где имеют место отношения, обеспечивающие финансовую автономию индивидуальных собственников и корпораций, действуют нормы гражданского права;
- 3) юридической наукой, изучающей такие финансово правовые категории и явления, из которых многие являются двойственными по своей природе, т.е. представляют собой органическое соединение правовой и экономической «материи». Так, денежные средстваявляются и продуктом экономического закона стоимости, и творением гос. власти. Во всяком случае, наука финансового права не может обходиться без экономических понятий, которые составляют как бы обязательный фундамент многих финансово - правовых явлений. На «двухслойный» характер финансово- правовых категорий в императорской России обратил внимание известный специалист по финансовому праву В.А. Лебедев, а в советское время эту черту финансово-правовых явлений постоянно подчеркивал Е.А. Ровинский;
- 4) наукой, призванной не только объяснить финансово-правовые явления, но служить базой для решения практических вопросов финансовых органов.
Наука финансового права - необходимая составная часть российской юридической науки. Вместе с тем, что по отношению к другим отраслевым и наиболее фундаментальным юридическим наукам она занимает место во втором эшелоне и идёт вслед за науками госуд., административного, гражданского и уголовного права. Это объясняется как объёмом изучаемых этой наукой финансово-правовых норм и категорий, так и тем, что данная наука образовалась позднее вследствие отпочкования от науки гос. и административного права.
Поэтому наиболее тесно эта наука связана с двумя последними. Недаром у источников науки финансового права стояли крупнейшие государствоведы и административисты: Ш.Боден, Ш. Монтескье, К.Юсти, И.Зоннефельс, М.М.Сперанский.
Науки финансового и гос. права совместно разрабатывают основные теоретические положения, связанные с бюджетным правом, бюджетным устройством, бюджетными функциями представительных органов. Например, положения науки гос. права о федеративном устройстве Российского государства служат теоретической основой для разработки таких вопросов науки финансового права, как бюджетные права субъектов Федерации, их бюджетное устройство. Вместе с тем, наука госуд. права пользуется достижениями науки финансового права, её фактическим материалом и обобщениями. Таким образом, связь двух наук - финансового и госуд. права - является взаимной, двухсторонней.
Вплотную наука финансового права примыкает к науке административного права, представляя собой в аспекте своей родословной её своеобразное ответвление. По существу, обе науки имеют много общего в предмете исследования, т. е. изучают госуд. управление. Иначе говоря, у обеих наук имеется общая познавательная зона, но наука финансового права в области госуд. управления имеет свои аспекты изучения, а именно управление госуд. финансами. Она конкретизирует внимание на финансовой деятельности госуд. органов (Федерального Собрания, Совета министров РФ, Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ), определяет финансовые обязанности граждан и юридических лиц.
Наука финансового права находится в тесных (родственных связях) политэкономией финансовой наукой. Великий английский политэконом Адам Смит обосновал правовую природу налога и дал один из самых сильных толчков для развития науки финансового права.