Конституционный статус Федерального Собрания. Конституционное право Порядок работы палат Федерального Собрания Российской Федерации
Согласно Конституции РФ (п. 1 ст. 95), Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Двухпалатная структура российского Парламента построена по принципу бикамерализма, что имеет ряд преимуществ. Во-первых, в федеративных государствах одна из палат, как правило, отражает интересы конкретных территорий (субъектов РФ), входящих в состав этого государства политико-территориальных образований. Во-вторых, вторая палата отражает интересы и потребности всего общества, учитывает их в своей законотворческой деятельности. В-третьих, наличие второй палаты позволяет, с одной стороны, обеспечить качество законодательного процесса, поскольку законопроекты последовательно проходят через обсуждение двух палат, а с другой - уравновесить (гармонизировать) интересы населения конкретных территорий Федерации и общенациональных интересов.
Палаты Федерального Собрания работают самостоятельно. Они заседают раздельно, имеют различное внутреннее устройство, например, образуемые ими комитеты и комиссии различаются по количеству и названиям. Срок полномочий Государственной Думы составляет пять лет (п. 1 ст. 96). Срок Полномочий Членов Совет Федерации равен сроку полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта РФ (п. 3 ст. 95). Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами (п. 2 ст. 96).
Государственная Дума РФ и Совет Федерации имеют разный порядок образования. Государственная Дума избирается путем демократических выборов. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного (законодательного) и исполнительного органов государственной власти, а также представители Российской Федерации, назначаемые Президентом РФ (число которых составляет не более 10% числа членов Совета Федерации).
Порядок формирования Совета Федерации РФ определен Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Численный состав палат также неодинаков. Государственная Дума состоит из 450 депутатов. В состав Совета Федерации входит 170 сенаторов от субъектов. По два представителя от каждого субъекта России, которых насчитывается 85 (с 18 марта 2014 г.). Количество членов Совета Федерации с 1993 г. менялось несколько раз из-за объединения существующих и образования новых субъектов Федерации.
Палаты Федерального Собрания имеют разные полномочия, хотя назначение и функции Парламента едины для обеих палат. Нельзя говорить о перевесе полномочий одной палаты в пользу другой или о соподчиненности палат. Представительным и законодательным органом Российской Федерации, представляющим весь многонациональный народ России и все субъекты РФ, является Парламент в целом, т.е. Совет Федерации и Государственная Дума, полномочия которых соответствующим образом сбалансированы. В системе разделения властей парламент рассматривается как единое целое. Государственная Дума и Совет Федерации взаимодействуют в законодательном процессе, например, они образуют согласительные комиссии. Палаты совместно могут отстаивать свои позиции в спорах о компетенции (например, обращаются в Конституционный Суд РФ с просьбой обязать Президента РФ подписать конкретный федеральный закон). Сотрудничество палат проявляется в совместном образовании целого ряда органов (например, Счетной палаты РФ, Центральной избирательной комиссии РФ). Палаты могут собираться совместно для заслушивания Посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств. Совместное участие обеих палат необходимо для принятия решения об отрешении глава государства от должности. Государственная Дума выдвигает обвинение Президент РФ, а Совет Федерации отрешает его от должности 2 /з голосов от общего числа парламентариев каждой из палат.
Государственная Дума и Совет Федерации взаимодействуют на основе принципа верхней и нижней палаты. Суть этого принципа заключается в следующем: каждая палата работает самостоятельно и имеет ряд исключительных полномочий; законодательный процесс всегда начинается в одной палате (принятие закона) и продолжается в другой (одобрение закона). Так, законопроект движется как бы снизу вверх, поэтому Государственная Дума считается нижней палатой, а Совет Федерации верхней; одна из палат является прямым представительством народа. Непосредственная близость к избирателям предопределяет названную характеристику Государственной Думы. Депутаты Думы напрямую выражают интересы российских избирателей. Именно палата, основанная на непосредственном народном представительстве, имеет более существенные полномочия по осуществлению контроля над органами исполнительной власти и может быть распущена главой государства в случае возникновения конфликта между органами исполнительной и законодательной власти.
Наряду с общепарламентской компетенцией в рамках совместных полномочий каждая палата Федерального Собрания имеет исключительные полномочия.
Совет Федерации:
- 1) утверждает изменения границ между субъектами РФ на основе взаимного согласия последних;
- 2) утверждает указы Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения;
- 3) решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории России;
- 4) назначает выборы Президента РФ;
- 5) избирает судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ.
Государственная Дума:
- 1) дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ;
- 2) решает вопрос о доверии Правительству РФ;
- 3) назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального Банка Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в России;
- 4) объявляет амнистию.
Прекращение полномочий Совета Федерации невозможно. Президент РФ не имеет права роспуска этой палаты Федерального Собрания. Полномочия Государственной Думы прекращаются по истечении срока, на который она была избрана, а также досрочно в связи с роспуском Президентом РФ.
В Конституции РФ закреплен принцип разделения властей (ст. 10). Согласно ст. 94 законодательная власть в РФ принадлежит Федеральному Собранию РФ, которое Конституция называет еще и представительным органом РФ. Это означает, что оно выступает представителем всего многонационального народа Российской Федерации, формируется на основе всеобщего участия населения в политическом процесс.Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат -Совета Федерации и Государственной Думы (ст. 95). Двухпалатный парламент отражает федеративное устройство нашего государства. Нижняя палата выступает как прямое представительство различных групп населения, политических партий и движений и формируется путем общенациональных выборов. Верхняя палата призвана отразить специфические черты федерализма и выступает как представительство субъектов Федерации (в состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ч. 2 ст. 95). Таким образом, максимально возможное число мандатов Совета Федерации - 178. Численность Государственной Думы составляет 450 депутатов (ч. 3 ст. 95). Она избирается на основе сочетания мажоритарной и пропорциональной систем. В 1995 г. 225 депутатов избирались по партийным спискам (пропорциональная система); по одномандатным избирательным округам (мажоритарная система относительного большинства) избирались также 225 депутатов. Следует отметить, что в парламентах ряда зарубежных стран (Великобритания, ФРГ) численность нижней палаты гораздо больше (примерно на 200 депутатов). Определяя численность российского парламента, законодателю пришлось столкнуться с проблемой: когда, с одной стороны, работоспособность Государственной Думы может быть снижена из-за чрезмерно большой численности, но, с другой стороны, уменьшение числа мандатов ведет к тому, что избирательные одномандатные округа становятся очень большими.
Основной характеристикой Федерального Собрания как законодательного органа России является его право на принятие федеральных законов и федеральных конституционных законов.
5. Особенности конституционного статуса Федерального Собрания РФ 321
Принятие всех федеральных законов отнесено к компетенции Государственной Думы, избираемой непосредственно населением РФ. Такая практика существует в большинстве стран с двухпалатным парламентом: законотворческая деятельность возлагается, в основном, на нижнюю палату, избираемую посредством прямых выборов.
Принятие решений по наиболее важным вопросам жизнедеятельности государства, отнесенное Конституцией к компетенции Федерального Собрания, обеспечивается постоянно действующим характером его работы (ч. 1 ст. 99). Палаты парламента действуют не в порядке кратковременньїх периодических сессий, а практически постоянно - это является необходимым условием активной роли парламента в политической жизни общества. Конституция устанавливает, что Государственная Дума начинает свою работу на тридцатый день после избрания. Этот месячный срок между ее избранием и первым заседанием установлен для подведения полных итогов выборов и регистрации Центральной Избирательной Комиссией избранных депутатов. Однако в случае необходимости Президент РФ имеет право созывать вновь избранную Государственную Думу ранее этого срока (ч.
2 ст. 99). Совет Федерации на свое первое заседание собирается также на тридцатый день после своего созыва. Первое заседание Совета Федерации открывает Президент РФ; затем его ведет старейший по возрасту депутат Совета Федерации до того, как будет избран Председатель Совета Федерации. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат.Вследствие наделения обеих палат различными полномочиями, Конституция установила раздельный порядок заседания Совета Федерации и Государственной Думы. Как правило, заседания палат проходят открыто. Это означает, что на заседаниях имеют право присутствовать представители средств массовой информации, различных государственньїх органов и т. п. Однако в случаях, предусмотренных регламентами палат, могут проводиться закрытые заседания (например, если обсуждаются сведения, составляющие государственную тайну). Кроме того, Конституция предусматривает случаи, когда обе лалаты могут заседать совместно: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств. Для обеспечения порядка организации работы парламента депутаты каждой из палат избирают из своего состава председателя и его заместителей, но над ними нет никакого общего руководства. При этом каждая палата самостоятельно определяет количество заместителей Председателя.
Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, в которых осуществляется более тщательное обсуждение проблем, проводится проработка законодательных актов по различной предметной компетенции данных структурньїх подразделений
Глава XV. Парламент
палат. Так, в Совете Федерации созданы комитеты: ко конституционному законодательству; по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; по делам Содружества Независимых Государств; по международным делам; по бюджету: финансовому, | валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, валютной | политике и таможенному регулированию; по аграрной политике и др. |
В Государственной Думе комитетов больше, чем в Совете Федера-:
ции - это объясняется тем, что основная законодательная деятельность приходится на Думу. В нижней палате образованы следующие комитеты: по экономической политике, по промышленности, строи-:
тельству, транспорту и энергетике; по обороне; по безопасности; по. законодательству и судебно-правовой реформе; по образованию, культуре и науке; по аграрным вопросам; по международным делам;, по делам общественных объединений и религиозных организаций и др.
Перечень комитетов и комиссий, их численность, порядок создания закреплены в Регламенте каждой из палат. Каждая вновь образованная палата принимает свой Регламент, что объясняется различными полномочиями и предметами ведения Совета Федерации и Государственной Думы. В Регламенте имеются также разделы о полномочиях и порядке избрания Председателя палаты и его заместителей, о порядке проведения заседания и т. п.)
В целом организация деятельности российского парламента определяется полномочиями Совета Федерации и Государственной Думы, закрепленными в Конституции РФ. В ст. 102 определены следующие полномочия Совета Федерации:
а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации. Такие изменения (в соответствии с ч. 3 ст. 67) могут осуществляться только с взаимного согласия субъектов РФ. Роль Совета Федерации в данном случае состоит в санкционировании договоренностей соответствующих субъектов Федерации;
б) утверждение Указа Президента РФ о введении военного положения;
в) утверждение Указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения.
При рассмотрении пунктов «б» и «в» следует иметь в виду, что Президент России в соответствии со ст. 88 Конституции имеет право вводить на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение, а в соответствии со ст. 87 Президент имеет право вводить и военное положение (в случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии). В этих случаях Президент должен немедленно сообщить о своих указах по этим вопросам Федеральному Собранию;
г) решение вопроса об использовании Вооруженных Сил РФ за пределами территории Федерации;
5 Особенности конституционного статуса Федерального Собрания РФ 323
д) назначение выборов Президента РФ (как в связи с истечением срока полномочий, так и в случаях их досрочного прекращения);
е) отрешение Президента Российской Федерации от должности. Решение вопроса об импичменте Президента отнесено к компетенции Совета Федерации ввиду того, что Президент не вправе распускать верхнюю палату Федерального Собрания;
ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда и Высшего Арбитражного суда Российской Федерации;
з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального Прокурора РФ.
Кадровые назначения, указанные в пп. «ж» и «з», осуществляются по представлению Президента РФ (п. «е» ст. 83);
и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. (Счетная палата - специальный орган, призванный оказывать помощь Федеральному Собранию в осуществлении контроля за исполнением федерального бюджета).
По вышеперечисленным вопросам Совет Федерации простым большинством голосов принимает постановления. Однако в ряде случаев, предусмотренных Конституцией (решение об отрешении Президента от должности, пересмотр положений Конституции) постановления должны приниматься в «ином порядке» (см. ст. 134-137; ч. 2 ст. 93).
К полномочиям Государственной Думы Конституция относит (ст. 103):
а) дачу согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства РФ;
б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации. Согласно Конституции Правительство РФ ответственно перед Федеральным Собранием РФ, а именно перед Государственной Думой, которая решает вопросы о назначении Председателя Правительства РФ и выражении недоверия Правительству. По поводу этих решений пр&дусмотрена специальная процедура урегулирования противоречий меуду Президентом РФ и Государственной Думой. Согласно ст. 109 Конституции РФ Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ в случае, если она трижды отклонила представленные главой государства кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ. При этом Президент РФ назначает Председателя Правительства РФ, распускает Государственную Думу и в случае своего несогласия с принятым ею решением о недоверии Правительству РФ (ст. 117);
в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального Банка Российской Федерации;
г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
Глава XV. Парламент
д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом. Этот институт является новым для Российской Федерации, однако в большинстве развитых стран он давно играет важную роль в защите прав человека и гражданина. Как правило, это ведомство рассматривает жалобы на нарушение конституционных прав, анализирует состояние дел в области прав человека и гражданина в стране и докладывает об этом парламенту, предлагая принять соответствующие законодательные меры;
е) объявление амнистии (т. е.акты о полном или частичном освобождении от ответственности (как правило, уголовной) лиц, совершивших преступления);
ж) выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности. Нижней палате российского парламента предоставлено право лишь возбуждения вопроса об импичменте в то время, как окончательное решение по данному обвинению принимает Совет Федерации.
По данным вопросам Государственная Дума большинством голосов принимает постановления. Конституцией предусмотрен иной порядок принятия решений по некоторым вопросам (например, ч. 2 ст. 135 - предложение о пересмотре положений Конституции должно быть поддержано не менее, чем тремя пятыми от общего числа членов Федерального Собрания для возможности созыва Конституционного Собрания).
Рассмотрим основные моменты законодательного процесса российского парламента. Статья 104 Конституции содержит исчерпывающий перечень субъектов законодательной инициативы. К ним относятся Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, представительные органы субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их компетенции.
Данный перечень гораздо шире, чем в большинстве зарубежных стран, где правом вносить подготовленный законопроект на рассмотрение парламента обладают лишь депутаты и правительство, атак-же комитеты парламента. Комитеты российского парламента не обладают правом законодательной инициативы; законопроекты, вносимые депутатами, носят авторский характер. Не исключена совместная деятельность субъектов законодательной инициативы.Законопроекты вносятся для рассмотрения только в Государственную Думу. Как уже было сказано, право принятия законов отнесено Конституцией к компетенции нижней палаты Федерального Собрания; верхняя палата (Совет Федерации) уполномочена одобрять или отклонять принятый Думой закон. Как и и в большинстве стран, Конституцией предусмотрен особый порядок рассмотрения законо-
5. Особенности конституционного статуса Федерального Собрания РФ 325
проектов, связанных с финансовыми обязательствами государства, налоговых законопроектов и т. п. Они могут вноситься в порядке законодательной инициативы лишь при наличии заключения Правительства РФ.
После внесения законопроекта в Государственную Думу начинается следующий этап законодательного процесса - рассмотрение законопроекта этой Палатой. Регламентом Государственной Думы детально определен порядок рассмотрения законопроектов. Он осуществляется в три чтения, в ходе которых обсуждаются положения законопроекта, оценивается его концепция и необходимость принятия, вносятся поправки и т. п."
Следующий этап законодательного процесса - принятие закона Государственной Думой. Согласно Конституции РФ и Регламенту Государственной Думы, федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и в течение пяти дней передаются в Совет Федерации. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения Советом Федерации федерального закона палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон вновь подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. При повторном голосовании в случае несогласия Государственной Думы с Советом Федерации, федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов этой палаты (ч. 5 ст. 105).
Принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Если в течение четырнадцати дней Президент отклонит этот закон, обе палаты вновь рассматривают его, и, если он будет одобрен при повторном рассмотрении не менее чем двумя третями от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом в течение семи дней и обнародованию. Таким образом, квалифицированным большинством Федеральное Собрание имеет возможность преодоления президентского вето.
Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый федеральный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию Президентом и обнародованию (ч. 2 ст. 108).
" См. подробнее: Стрекозов В. Г., Казанчев Ю. Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М., 1995. С. 264-269.
Глава XV. Парламент
Следует иметь в виду, что федеральные конституционные законы принимаются только по вопросам, прямо предусмотренным Конституцией (об условиях и порядке введения чрезвычайного положения (ст. 56), о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта (ч. 2 ст. 65), о референдуме (п. «в» ст. 84), о режиме военного положения (п. 3 ст. 87) и др. К федеральным относятся и те законы, которые принимаются по вопросам, указанным Конституцией РФ в ст. 3, 6, 25, 26, 29, 37, 51, 59, 66, 67, 75, 77, 81 и т. д.
В завершении рассмотрения вопросов о парламентских системах зарубежных стран и России хотелось бы несколько слов сказать о международном сотрудничестве парламентариев разных стран в рамках Межпарламентского Союза. Это одна из старейших международных организаций, основанная в 1889 г. по инициативе известного парламентария Великобритании сэра Вильяма Рэндола Крэмера и французского политика Фредерика Пасси. Несколько позже к деятельности Межпарламентского Союза присоединились депутаты Государственной Думы дореволюционной России. С началом первой мировой войны деятельность Союза прервалась и возобновилась по окончании войны, но депутаты законодательных органов Советской России уже не принимали участия в деятельности этой организации. В 1955 г. группа депутатов Верховного Совета СССР обратилась с официальной просьбой о принятии ее в члены этой организации. С этого времени парламентарии нашей страны постоянно участвуют в работе Межпарламентского Союза. Согласно Уставу этой организации парламент любой страны, который разделяет принципы и положения основньїх документов Союза, может быть его членом и участвовать в его деятельности, но при том условии, что в рамках парламента этой страны образована национальная межпарламентская группа. После выборов в Федеральное Собрание РФ в декабре 1993 г. и в российском парламенте была создана Межпарламентская группа, в которую входят депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации (членство в ней является добровольным). На сегодняшний день в МПС входят парламентские группы 133 стран, что позволяет рассматривать и обсуждать на международных конференциях проблемы мирового уровня: социального развития, региональной безопасности и сотрудничества, разрешения возникающих в современном мире конфликтов и многие другие.
Участие российских парламентариев в этом международном форуме дает им возможность не только довести до мировой общественности наличие тех или иных проблем, существующих в России, но - что очень важно - и для поиска путей сотрудничества в решении проблем, актуальных для всего мирового сообщества.
Глава 5 раскрывает основы организации и деятельности парламента Российской Федерации. Согласно ст.11 Конституции Федеральное Собрание наряду с Президентом, Правительством и судами Российской Федерации осуществляет государственную власть в нашей стране. Как установлено ст.10, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. На федеральном уровне Федеральное Собрание представляет законодательную власть Российской Федерации.
Правовой статус Федерального Собрания определен не только в гл.5 Конституции. Основы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом Российской Федерации установлены в гл.4 «Президент Российской Федерации» и охватывают чрезвычайно широкий спектр вопросов, в частности согласование назначений ряда должностных лиц, назначение выборов и роспуск Государственной Думы, участие Президента в законодательном процессе, введение военного и чрезвычайного положения, отрешение Президента от должности и некоторые другие. Порядок назначения Председателя Правительства Российской Федерации, а также выражения недоверия Правительству Государственной Думой отражены в гл.6 «Правительство Российской Федерации». В гл.7 «Судебная власть» определены полномочия Конституционного Суда во взаимоотношениях с палатами Федерального Собрания.
Изменился конституционный статус законодательного и представительного органа государственной власти Российской Федерации. Если прежней Конституцией за ним признавалось право решения практически всех вопросов, относящихся к ведению Российской федерации, в новой Конституции перечень вопросов, подлежащих рассмотрению палатами Федерального Собрания, ограничен. Из сферы ведения парламента исключены распорядительные функции. Претерпели изменения также контрольные функции законодательного органа. Парламентский контроль достаточно ограничен. За палатами парламента сохранено право осуществлять контроль за исполнением федерального бюджета (ст.101),а за Государственной Думой - также полномочие решать вопрос о доверии Правительству Российской Федерации (ст.103).
Федеральное Собрание состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Формально Совет Федерации не является верхней палатой парламента и соответственно Государственная Дума - его нижней палатой, так как это не установлено Конституцией. Подобные характеристики вытекают главным образом из аналогии с зарубежной практикой организации двухпалатных парламентов.
Как правило, палаты Федерального Собрания заседают раздельно. В отдельных случаях проводятся совместные заседания палат. На заседаниях палаты Федерального Собрания осуществляют полномочия, отнесенные к их ведению Конституцией Российской Федерации. Большая часть полномочий палат разграничена в Конституции исходя из характера представительства, заложенного в способе формирования палат, и их функционального назначения.
В Государственной Думе через депутатов представлены все граждане Российской Федерации независимо от места их проживания на территории Российской Федерации. Совет Федерации формируется из представителей органов государственной власти субъектов Федерации (депутаты Совета Федерации первого созыва были избраны на основе всеобщего прямого избирательного права). Таким Образом, через Совет Федерации обеспечивается выработка решений, наиболее точно учитывающих интересы субъектов Российской Федерации.
Существуют три основные группы полномочий палат Федерального Собрания, установленные Конституцией:
1) относящиеся к исключительному ведению каждой из палат Федерального Собрания (ст.102 и 103);
2) связанные с организацией деятельности палат (ст.101);
3) полномочия по принятию федеральных законов (ст.105).
В ст.102 и 103 определены вопросы, которые выходят за пределы законодательной деятельности парламента и являются юридическим выражением системы сдержек и противовесов в построении и функционировании высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Рассмотрению парламентом подлежат и другие вопросы, которые находятся в ведении Российской Федерации и должны решаться представительным органом.
Вопросы, предусмотренные ст.102 и 103 Конституции, палаты решают самостоятельно и независимо друг от друга, при этом они не вправе принимать к своему рассмотрению и решать вопросы, отнесенные к ведению другой палаты.
Большинство вопросов, предусмотренных ст.101 Конституции (избрание председателей палат, принятие регламентов, образование парламентских комитетов), палаты также решают самостоятельно. В то же время возможно совместное осуществление полномочий палат по проведению парламентских слушаний и контролю за исполнением федерального бюджета.
Следует особо отметить закрепленное в Конституции различие функций палат по принятию федеральных законов. Согласно Конституции законодательная деятельность сосредоточена преимущественно в Государственной Думе: законопроекты вносятся в Государственную Думу; существует возможность преодоления несогласия Совета Федерации с законом, принятым Государственной Думой; ограничены сроки, в течение которых Совет Федерации обязан рассмотреть законы, переданные ему Государственной Думой. Функции Совета Федерации в области законотворчества состоят в рассмотрении законов, принятых Думой, их одобрении или неодобрении.
По вопросам, отнесенным к их ведению Конституцией, палаты Федерального Собрания принимают постановления. Особой разновидностью актов палат Федерального Собрания являются их регламенты.
Существует два основных способа уточнения положений Конституции, определяющих статус Федерального Собрания. Во-первых, по спорным конституционным вопросам либо при восполнении пробелов в Конституции, возможно ее толкование Конституционным Судом Российской Федерации в соответствии с ч.5 ст.125 Конституции. Во-вторых, следуя духу и букве Конституции, палаты Федерального Собрания могут самостоятельно решить большинство вопросов, относящихся к организации их работы, путем принятия регламентов палат, а в случае необходимости - и федеральных законов. Принятие федеральных законов необходимо, в частности, для решения ряда вопросов, связанных с определением статуса депутатов палат Федерального Собрания, статуса и порядка деятельности комитетов и комиссий палат Федерального Собрания.
1. Федеральное Собрание – парламент – является представительным и законодательным органом Российской Федерации. Федеральное Собрание, состоящее из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы, – это представительное общегосударственное федеральное учреждение. Российский парламент – представительный орган всего многонационального народа Российской Федерации, всех ее составных частей – субъектов, призван выражать волю, реализовывать суверенитет, интересы народа, отражать мнение субъектов Федерации.
Представительный характер Федерального Собрания обусловлен порядком формирования его палат. Совет Федерации составляют представители субъектов Федерации – по два от каждого из них: один от представительного, а другой от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. Такими представителями субъектов выступают главы исполнительных и законодательных (представительных) органов этих субъектов. Таким образом, члены Совета Федерации выражают интересы субъектов Федерации, их населения, проживающих там наций, народностей, региональные особенности и проблемы.
Всенародные выборы депутатов Государственной Думы также обусловливают ее представительную природу, обеспечивают отражение в ее деятельности разнообразных политических взглядов, интересов разных социальных слоев и групп, населения различных территорий, идеологического многообразия, политического плюрализма.
Представительная природа Федерального Собрания в определенной степени проявляется и в составе депутатов Государственной Думы. Среди них представители многих наций, народностей, этнических групп, населяющих нашу страну, разных слоев общества, политических организаций, профессий, носители различных идеологических воззрений, религиозных взглядов. В их составе находит некоторое отражение демографическая структура населения: имеются мужчины и женщины, люди разных возрастных групп. В то же время следует помнить, что интересы и мнения социальных, профессиональных, демографических, этнических групп могут представлять в парламенте не только лица, к ним принадлежащие. Это могут делать и другие люди. Так, интересы рабочих, крестьян могут выражать не только они сами, но и, например, профессиональные политики, государственные служащие, мнения женщин – мужчины и т.д. Полномочными представителями народа, которые могут выражать его общие интересы и интересы, мнения составных его частей, парламентарии становятся в результате выборов, на которых избиратели высказали доверие им, их программам, политическим установкам.
Состав этой палаты носит достаточно выраженный партийный характер. Здесь представлен широкий спектр политических сил. Депутатский корпус воплощает политический плюрализм и идеологическое многообразие, о которых говорится в ст. 13 Конституции РФ.
Представительная природа Государственной Думы проявляется также в установлении определенного срока, по истечении которого (или даже раньше – при досрочном роспуске этой палаты) проводятся новые выборы, и обновляется состав депутатов. Это способствует своевременному учету новых потребностей, мнений, настроений народа.
Федеральное Собрание, будучи представительным учреждением, является важнейшим институтом представительной демократии. Парламенты в современном государстве – необходимые элементы системы народовластия. Они выступают как общегосударственные политические форумы, где представлены влиятельные политические силы общества, многообразие идеологических воззрений, разные политические программы. В демократическом парламенте происходит столкновение различных политических взглядов, направлений экономической, социальной политики, на основе демократических процедур вырабатываются и принимаются решения, выражающие позицию большинства парламентариев.
2. Федеральное Собрание олицетворяет законодательную власть Российской Федерации, осуществляет законодательную функцию в масштабе всей России, в том числе принимает законы о федеральном бюджете, осуществляет парламентский контроль. Законодательный орган Российской Федерации вместе с тем не обладает всеобъемлющей компетенцией, не должен подменять органы судебной и исполнительной власти, выходить за пределы компетенции Российской Федерации и вмешиваться в вопросы, по которым субъекты Федерации самостоятельно осуществляют всю полноту власти. Конституционный статус Федерального Собрания отражает принцип разделения властей, а также такой принцип федеративного устройства России, как разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти самой Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. В отношениях с другими структурами власти Федеральное Собрание выступает как самостоятельный орган законодательной власти, осуществляя функции, свойственные парламентам. Оно юридически не подчинено никакому государственному органу, в том числе Президенту, Правительству.
Федеральное Собрание, будучи представительным органом законодательной власти Российской Федерации, занимает влиятельное положение в системе государственных органов, активно взаимодействует с другими федеральными органами государственной власти.
Весьма значимы взаимоотношения Федерального Собрания с Президентом РФ. Он участвует в законодательном процессе, подписывает законы, обнародует их и обладает, как уже говорилось, правом вето, может досрочно распускать Государственную Думу, но только в определенных Конституцией РФ случаях (ст. 111, 117), назначает выборы этой палаты. Глава государства, обладая большими реальными полномочиями, действенными средствами влияния на деятельность палат Федерального Собрания, вместе с тем обязан соблюдать законы, не имеет права подменять Федеральное Собрание.
Конституционные положения прямо нацеливают Президента и Федеральное Собрание на сотрудничество. Решения по ряду вопросов принимаются палатами по представлению Президента РФ, либо дается согласие на его решение или оно утверждается. Так, назначения на многие государственные должности осуществляются палатами (чаще Советом Федерации) по представлению главы государства, либо дается согласие на назначение им, или им же проводятся консультации с соответствующими комитетами и комиссиями палат. Таким образом, государственные решения по ряду вопросов для своего принятия требуют согласования позиций главы государства и парламента, их скоординированных действий. Законодательная деятельность также протекает в тесном взаимодействии с Президентом РФ; он является ее непременным участником.
Федеральное Собрание играет значительную роль в отношении Правительства РФ – органа, осуществляющего исполнительную власть Российской Федерации. Государственная Дума участвует в назначении Председателя Правительства РФ, давая на это согласие Президенту. Правительство РФ несет политическую ответственность не только перед Президентом РФ (хотя преимущественно перед ним), и перед Государственной Думой, которая может выразить ему недоверие.
Федеральное Собрание может осуществлять законодательное регулирование системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной властей, порядка их организации и деятельности, может регламентировать общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти.
Большое значение имеют взаимоотношения парламента с судебной властью, независимой и подчиненной только Конституции РФ и закону. Совет Федерации назначает судей высших судебных инстанций, которые, однако, в дальнейшем несменяемы. Конституционный Суд играет важную роль в обеспечении конституционности законов, разрешает дела о соответствии федеральных законов, нормативных актов Конституции РФ. Признанные им неконституционными акты, в том числе законы или их отдельные положения, утрачивают силу.
Федеральное Собрание, осуществляя регулирование, принимая законы, обязательные для всех государственных органов, для остальных ветвей власти– исполнительной и судебной, участвуя в назначении их должностных лиц, не должно нарушать их самостоятельность, осуществлять их полномочия; эти органы, должностные лица не находятся в прямом подчинении законодательного органа. Таким образом, правовой статус российского парламента по действующей Конституции РФ, его положение в государственном механизме отличаются от правового положения представительного высшего органа при советской форме государственности, которой была свойственна идея его формально-юридического полновластия, всеобъемлющей компетенции, подотчетности и ответственности перед ним других государственных органов.