Понятие и способы экспертизы правового акта. Понятие экспертизы нормативного акта. Принципы проведения экспертизы нормативного акта. Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской
Конституция Российской Федерации, провозгласившая Россию федеративным правовым государством, состоящим из равноправных субъектов, закрепила разграничение предметов их ведения и полномочий. Субъекты Российской Федерации легитимно имеют свое законодательство, республики - конституцию, иные субъекты - устав (статья 5 Конституции Российской Федерации).
Активное нормотворчество субъектов Российской Федерации порождает огромное количество нормативных правовых актов. Важнейшим правовым инструментом, с помощью которого выявляются несоответствия между нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством является правовая экспертиза, проводимая Министерством юстиции Российской Федерации .
Экспертиза есть прикладное исследование конкретного объекта в целях достижения не собственно научного, а прикладного знания. Характерной особенностью такого исследования является применение особых, специализированных методик, отвечающих требованию проверяемости.
Поэтому, любая экспертиза имеет свой определенный порядок осуществления, предопределяемый спецификой предмета экспертизы и сферой применения специальных знаний .
Легальное определение понятия правовая экспертиза закреплено в приказе Министерства юстиции Российской Федерации от 31.05.2012 № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». В частности, правовая экспертиза - это правовая оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов).
Также можно считать легальным определение, указанное в пункте 2 постановления Правительства Российской Федерации от 03.06.1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации» указано, что правовая экспертиза правовых актов субъектов Российской Федерации осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта "а" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской
Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Как указано в юридической литературе, экспертиза нормативных правовых актов неразрывно связана с вопросом определения качества их норм, что в значительной мере помогает отследить недостатки современного законотворчества, обратить внимание законодателя на использование юридических категорий, зафиксированных в тексте Конституции Российской Федерации, а также выявить различного рода противоречия и несоответствия
между предписаниями федеральных законов, обусловленные
наличием или отсутствием межсистемной связи.
Согласно зарубежной теории права, в соответствии с «аналитической моделью, лежащей в основе законодательной методологии, оценка должна проводиться как до, так и после формального введения в действие закона. Таким образом, необходимо проводить различие между двумя различными перспективами или типами оценок: перспективной (ex-ante) и ретроспективной (ex-post) оценкой» . Как указывает профессор Люциус Мадер, вице-председатель Федерального Суда Швейцарии, «перспективная оценка выполняется перед принятием формальных законодательных решений в целях обеспечения лучшего понимания возможных или потенциальных воздействий планируемого закона. В частности, она может оказаться полезной при выборе соответствующих инструментов для решения той или иной законодательной проблемы. Ретроспективная оценка проводится после принятия закона, в ходе его применения или, в отдельных случаях, особенно если нормы ограничены во времени, непосредственно до или после завершения периода действия правовых норм. Целью ретроспективной оценки является определение того, что происходит после вступления в силу закона и предвосхищение реального воздействия законодательных действий» . Проведя аналогию, следует сказать, что проведение правовой экспертизы - это ретроспективная оценка нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а правовая оценка их проектов - это перспективная оценка, даваемая специалистами - экспертами органов юстиции.
Под правовой экспертизой понимается деятельность специалиста - эксперта, правомочного органа государственной власти, направленная на исследование нормативного правового акта, на его соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным законам и требованиям юридической техники. Результатом такого исследования является составление мотивированного экспертного заключения, направляемого в орган, принявший акт, в случае выявления в акте несоответствий нормам Конституции и федерального законодательства. Следовательно, основными признаками правовой экспертизы являются: а) интеллектуальная, аналитическая деятельность специалиста - эксперта, к которому предъявляются требования соответствующей квалификации и образования; б) осуществление в рамках деятельности правомочного органа государственной власти; в) исследование нормативного правового акта, то есть анализ текста нормативного правового акта на предмет соответствия Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, а также соответствия текста и формы акта требованиям юридической техники .
Принципы проведения правовой экспертизы - комплекс идей, применение которых помогает достигать качественных результатов при проведении юридического анализа документов. Проведение правовой экспертизы опирается на общие принципы, характерные для проведения других видов экспертиз.
1. Соблюдение прав и свобод физического или юридического лица. Эксперт, в первую очередь, обращает внимание на то, насколько документ соответствует международным и федеральным основам правовых норм. Дискриминирующий документ не может считаться законным.
2. Научность. Правовая экспертиза проводится на основе тщательно разработанной и выверенной научной методики.
3. Независимость. Эксперты, которые занимаются анализом документов, не должны быть заинтересованными лицами, поскольку это может привести к тому, что оценка будет субъективной. Из этого следует следующий принцип.
4. Объективность. Экспертиза проводится в
соответствии с обоснованными и достоверными методами, которые применяются для получения и толкования результатов анализа. Эти методы исключают возможность субъективной оценки.
5. Профессионализм. Только квалифицированный
эксперт имеет право проводить правовую экспертизу. Предпочтительнее, если он специализируется в той сфере юриспруденции, документы которой оценивает.
6. Своевременность. Правовая экспертиза носит
превентивный характер, то есть документ нужно проверять до его подписания и вступления в силу. Ряд документов нужно также анализировать поствременно, если были отредактированы законы, которые касаются данного нормативного акта.
7. Полнота. Документ, проверяемый частично, может иметь ряд ошибок, которые эксперт упустит из вида, если перед ним будет стоять задание проверить только определенную часть документа или оценить нормативно-правовой акт по определенному критерию. С другой стороны, этот принцип не касается тех юридических экспертиз, которые проводятся повторно, если нужно проанализировать только какой-то спорный момент документа.
8. Соответствия заявленным вопросам. Правовая экспертиза не может считаться проведенной, если ряд пунктов остался без ответов. Эксперт обязан проводить экспертизу в первую очередь для выяснения тех вопросов, которые перед ним были поставлены заявителем.
9. Финансовая обеспеченность. Правовая экспертиза требует глубоких знаний, наличия информативной базы. Специалист затрачивает определенное время на анализ данных, поэтому любая экспертиза финансируется должным образом. Однако этот принцип является спорным на практике, поскольку в последнее время эксперты, анализирующие, например, судовые решения, должны это делать безвозмездно с целью исключения субъективности оценки.
10. Гласность. С результатами экспертизы имеет право ознакомиться любое заинтересованное лицо. Информация о результатах экспертизы также может быть доступной для общества, в том числе через СМИ.
11. Проверяемость. Результаты экспертизы должны быть четко обоснованными - каждую найденную ошибку эксперт обязан аргументировать. В случае необходимости правовая экспертиза может быть повторной, поэтому ее выводы должны иметь четкие ссылки на действующее законодательство.
12. Ответственность. Эксперт должен понимать, что выводы, которые он озвучивает в результате проверки, влияют на то, какое решение будут принимать лица, обратившиеся к нему. Отметим, что этот принцип в первую очередь касается экспертов госорганов, которые несут ответственность согласно законодательству.
Эти принципы являются основными, но пока четко не прописаны на законодательном уровне.
Еще по теме Понятие экспертизы нормативного акта. Принципы проведения экспертизы нормативного акта.:
- Понятие экспертизы нормативного акта. Принципы проведения экспертизы нормативного акта.
- 4.1.4 Содержание экспертизы нормативного акта. Правовая экспертиза нормативного акта. Результаты экспертизы нормативного акта.
- СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ, НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ И СУДЕБНОЙ ПРАКТИКИ
- § 3. Проблема иерархического построения общегосударственных и региональных (местных) нормативных правовых актов о труде в государствах - членах ЕАЭС
- § 1. Понятие, функции и современное состояние систем гражданскоправовых договоров по принципу дихотомии
- § 1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов в системе мер по предупреждению коррупции в России
- § 2. Элементы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
- § 1. Выявление коррупциогенных факторов как основа экспертной работы по проверке нормативного правового акта на коррупциогенность
- § 2. Повышение качества экспертной работы на основе разработки предложений по применению «Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»
- Список использованных нормативных правовых актов и литературы
- Авторское право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Антимонопольно-конкурентное право - Арбитражный (хозяйственный) процесс - Аудит - Банковская система - Банковское право - Бизнес - Бухгалтерский учет - Вещное право - Государственное право и управление - Гражданское право и процесс - Денежное обращение, финансы и кредит - Деньги - Дипломатическое и консульское право - Договорное право - Жилищное право - Земельное право - Избирательное право -
В настоящий документ вносятся изменения на основании приказа Минюста России от 02.10.2019 N 223 .
Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
МИНИСТЕРСТВО ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ПРИКАЗ
Документ не нуждается в госрегистрации
Министерства юстиции Российской Федерации. -
Письмо Минюста России от 10.08.2012 N ВП-01/14150-12
____________________________________________________________________
____________________________________________________________________
Документ с изменениями, внесенными:
;
;
;
(Официальный интернет-портал правовой информации www.pravo.gov.ru, 05.10.2018, N 0001201810050042).
____________________________________________________________________
В целях совершенствования организации работы по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия и федеральным законам
приказываю:
2. Признать утратившими силу приказы Министерства юстиции Российской Федерации:
от 29 октября 2003 года N 278 "Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" ;
от 6 мая 2005 года N 59 "О внесении изменений и дополнений в приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 29 октября 2003 года N 278 ";
от 9 марта 2007 года N 46 "О внесении изменений в ";
от 26 августа 2008 года N 181 "О внесении изменений в приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 29.10.2003 N 278 ".
Министр
А.В.Коновалов
Приложение. Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации
Приложение
к приказу
Министерства юстиции
Российской Федерации
от 31 мая 2012 года N 87
I. Общие положения
1. Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - Методические рекомендации) разработаны для использования в центральном аппарате и территориальных органах Министерства юстиции Российской Федерации (далее - территориальные органы) при проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам (далее - правовая экспертиза).
2. При проведении правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - правовые акты) рекомендуется руководствоваться следующими нормативными правовыми актами:
;
Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, N 42, ст.5005; 2000, N 31, ст.3205; 2002, N 19, ст.1792; N 30, ст.3024; N 50, ст.4930; 2003, N 27 (часть II), ст.2709; 2004, N 25, ст.2484; N 50, ст.4950; 2005, N 1 (часть I), ст.17, 25; N 30 (часть I), ст.3104; 2006, N 1, ст.10, 13, 14; N 23, ст.2380; N 29, ст.3124; N 30, ст.3287; N 31 (часть I), ст.3427, 3452; N 44, ст.4537; N 50, ст.5279; 2007, N 1 (часть I), ст.21; N 10, ст.1151; N 13, ст.1464; N 18, ст.2117; N 21, ст.2455; N 26, ст.3074; N 30, ст.3747, 3805, 3808; N 43, ст.5084; N 46, ст.5553; 2008, N 13, ст.1186; N 29 (часть I), ст.3418; N 30 (часть I), ст.3597, 3613; N 30 (часть II), ст.3616; N 48, ст.5516; N 49, ст.5747; N 52 (часть I), ст.6229, 6236; 2009, N 7, ст.772; N 14, ст.1576; N 29, ст.3612; N 48, ст.5711; N 51, ст.6156, 6163; 2010, N 14, ст.1549; N 15, ст.1736, 1738; N 19, ст.2291; N 23, ст.2800; N 31, ст.4160; N 40, ст.4969; N 41 (часть II), ст.5190; N 46, ст.5918; N 47, ст.6030, 6031; N 49, ст.6409; N 52 (часть I), ст.6984, 6991; 2011, N 1, ст.18; N 17, ст.2310; N 27, ст.3868; N 29, ст.4283; N 30 (часть I), ст.4572, 4590, 4594; N 31, ст.4703; N 48, ст.6727, 6730, 6732; N 49 (часть I), ст.7039, 7042);
Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 33, ст.3356; 2003, N 25, ст.2515; 2010, N 4, ст.368);
Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 года N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" (Собрание законодатель-ства Российской Федерации, 2004, N 42, ст.4108; 2005, N 44, ст.4535; N 52 (часть III), ст.5690; 2006, N 12, ст.1284; N 19, ст.2070; N 23, ст.2452; N 38, ст.3975; N 39, ст.4039; 2007, N 13, ст.1530; N 20, ст.2390; 2008, N 10 (часть II), ст.909; N 29 (часть I), ст.3473; N 43, ст.4921; 2010, N 4, ст.368; N 19, ст.2300; 2011, N 21, ст.2927, 2930; N 29, ст.4420; 2012, N 8, ст.990);
постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 года N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 24, ст.2281; 2000, N 49, ст.4826, 2010, N 9, ст.964);
постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года N 904 "Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, N 49, ст.4826; 2010, N 9, ст.964);
приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 3 марта 2014 года N 25 "Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации" (зарегистрирован Минюстом России 14.03.2014, регистрационный N 31606) с изменениями, внесенными приказами Минюста России от 26 марта 2014 года N 40 (зарегистрирован Минюстом России 26.03.2014, регистрационный N 31738), от 7 апреля 2014 года N 62 Положение о Главном управлении);
приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .
приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 3 марта 2014 года N 26 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации" (зарегистрирован Минюстом России 14.03.2014, регистрационный N 31606) с изменениями, внесенными приказами Минюста России от 26 марта 2014 года N 41 (зарегистрирован Минюстом России 26.03.2014, регистрационный N 31739), от 7 апреля 2014 года N 62 (зарегистрирован Минюстом России 08.04.2014, регистрационный N 31842) (далее - Положение об Управлении).
(Абзац в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .
3. Правовая экспертиза проводится Департаментом конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления (далее - Департамент) и территориальными органами.
приказом Минюста России от 2 июля 2015 года N 165 .
4. Департамент проводит правовую экспертизу во исполнение поручений Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, по обращениям федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, или по собственной инициативе.
________________
Подпункт 11 пункта 6 Положения о Департаменте конституционного законодательства, развития федеративных отношений и местного самоуправления, утвержденного приказом Минюста России от 02.02.2015 N 22.
приказом Минюста России от 2 июля 2015 года N 165 .
5. Территориальные органы проводят правовую экспертизу правовых актов, поступивших в порядке, установленном пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года N 1486 "О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации" (далее - Указ N 1486) и пунктом 7 Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации , утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 года N 904 (далее - Положение).
Территориальные органы проводят повторную правовую экспертизу по поручениям Минюста России, запросам аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, органов государственной власти субъектов Российской Федерации или по собственной инициативе, а управления Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации (далее - управление) также по поручению Главного управления Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации (далее - главное управление).
________________
Подпункт 17 пункта 6 Положения о Главном управлении и подпункт 16 пункта 6 Положения об Управлении .
(Сноска в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .
6. Правовая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти в пределах их полномочий, вытекающих из пункта "а" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации , совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
7. Правовая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Министерство юстиции Российской Федерации (территориальный орган). При необходимости этот срок может быть продлен руководством Минюста России (территориального органа), но не более чем на один месяц.
_________________
Пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 года N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" .
II. Проведение правовой экспертизы
8. Правовые акты подлежат правовой экспертизе, если они носят нормативный характер.
_________________
Нормативность акта определяется с учетом пунктов 9 , 10 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" ("Российская газета", N 276, 2007).
Правовая экспертиза отмененных, признанных утратившими силу правовых актов, а также правовых актов, срок действия которых истек, не проводится.
При поступлении правового акта, вносящего изменение в ранее принятый правовой акт, рекомендуется проводить правовую экспертизу измененного правового акта и составлять экспертное заключение на измененный правовой акт. Если правовой акт, вносящий изменение в ранее принятый правовой акт, устанавливает новые нормы, возможно составление экспертного заключения также на акт о внесении изменений.
Если в срок, установленный для проведения правовой экспертизы правового акта, в территориальный орган поступили правовые акты, вносящие в него изменения, правовая экспертиза правового акте проводится с учетом всех внесенных в него изменений.
Правовая экспертиза правового акта, принятого совместно органами государственной власти нескольких субъектов Российской Федерации, проводится территориальным органом, действующим на территории того субъекта Российской Федерации, который указан первым в числе подписавших правовой акт.
9. В случае проведения правовой экспертизы правового акта, признающего утратившими силу другие правовые акты, приостанавливающего или продлевающего их действие, следует оценивать компетенцию органа на принятие указанного правового акта, а также возможность возникновения пробелов в правовом регулировании в результате признания утратившим силу, приостановления или продления действия правового акта.
10. Повторной правовой экспертизе подлежат правовые акты, поступившие в территориальный орган в порядке, установленном пунктом 2 Указа N 1486 , пунктом 7 Положения , и в отношении которых ранее территориальным органом была проведена правовая экспертиза.
Повторную правовую экспертизу рекомендуется проводить в сроки, указанные в пункте 7 Методических рекомендаций, в следующих случаях:
принят федеральный закон или иной акт федерального законодательства по вопросу, регулируемому правовым актом;
есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в правовом акте противоречие федеральному законодательству и экспертное заключение должно быть изменено;
по поручению Минюста России, главного управления, запросам аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также по собственной инициативе;
при проведении обзоров нормотворчества субъектов Российской Федерации, если после проведения правовой экспертизы прошло более 6 месяцев;
в случаях, указанных в пункте 31 Методических рекомендаций.
Повторная правовая экспертиза также может быть проведена в целях проверки деятельности территориального органа и (или) оказания ему практической помощи.
В случае принятия федерального закона или иного акта федерального законодательства по вопросу, регулируемому правовым актом, повторную правовую экспертизу рекомендуется проводить по истечении трехмесячного срока после принятия соответствующего федерального закона.
11. При правовой экспертизе проводится правовая оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также оценка соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов). Кроме того, рекомендуется изучить состояние правового регулирования в соответствующей сфере правоотношений.
_________________
Правовая оценка порядка обнародования (опубликования) правового акта проводится при наличии сведений об обнародовании (опубликовании) акта.
12. Цели, задачи и предмет правового регулирования правового акта рекомендуется проанализировать на соответствие основам конституционного строя Российской Федерации, соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, о также рассмотреть с точки зрения соответствия разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленному Конституцией Российской Федерации (статьи 71 , , , ) и федеральными законами.
При этом следует иметь в виду, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.
_________________
Пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" .
13. При изучении состояния правового регулирования в соответствующей сфере выявляется место рассматриваемого правового акта среди других правовых актов, действующих в указанной сфере, и их соотношение. Прежде всего, следует установить, во исполнение или в соответствии с каким федеральным законом (подзаконным актом) принят правовой акт, соответствуют ли правовые основания, обусловившие его принятие, основаниям, указанным в Конституции Российской Федерации и федеральном законодательстве. В целях изучения состояния правового регулирования рекомендуется проанализировать не только федеральные законы и подзаконные акты, ной решения Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие соответствующие правоотношения, а также иных органов судебной власти Российской Федерации. Необходимо также учесть все изменения, внесенные в федеральные нормативные правовые акты, а также в правовые акты субъекта Российской Федерации.
Анализируя положения правовых актов, имеющих комплексный характер (в частности, кодексов), необходимо иметь в виду, что существуют также законы, определяющие порядок их введения в действие и устанавливающие особенности применения некоторых положений данных правовых актов. Такие положения содержит, например, Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, N 1 (часть I), ст.15; N 52 (часть I), ст.5597; 2006, N 27, ст.2881; 2007, N 1 (часть I), ст.14; N 49, ст.6071; 2009, N 19, ст.2283; 2010, N 6, ст.566; N 32, ст.4298; 2011, N 23, ст.3263).
14. Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, следует проверять полномочия органа или должностного лица, принявших правовой акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса. Оценивая компетенцию органа государственной власти субъекта Российской Федерации, должностного лица субъекта Российской Федерации на принятие правового акта, рекомендуется, в частности, учитывать следующее:
_________________
Пункт 18 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" .
а) общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены в , 26.3 , 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ;
б) органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе регулировать отношения по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, связанные с видами деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, N 19, ст.2716; N 30 (часть I), ст.4590);
в) нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства (часть 2 статьи 306.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 31, ст.3823; 2013, N 31, ст.4191) и пункт 6 части 2 статьи 1 Налогового кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, N 31, ст.3824; 1999, N 28, ст.3487; 20 П, N 30 (часть I), ст.4593));
приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .
г) законы субъектов Российской Федерации, регламентирующие ответственность за административные правонарушения, могут предусматривать санкции, в случае, если они устанавливаются в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим федерального значения ( (Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, N 1 (часть I), ст.1; 2011, N 30 (часть I), ст.4601)).
15. Анализ конкретных правовых норм является наиболее сложным этапом проведения правовой экспертизы и, как правило, выходит за рамки буквального сопоставления положений правового акта и норм федерального законодательства. Рекомендуется изучить смысл нормы, а также правовые последствия ее применения. В некоторых случаях рекомендуется рассмотреть несколько правовых актов, содержащих части нормы (например, диспозитивная часть и санкции могут содержаться в различных актах).
При проведении правовой экспертизы необходимо, прежде всего, опираться на положения Конституции Российской Федерации и федеральных законов. При этом рекомендуется принимать во внимание Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 года N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" ("Российская газета", 2005, N 248). Согласно указанному постановлению "суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:
а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;
б) когда Конституционным Судом Российской Федерации выявлен пробел в правовом регулировании либо когда пробел образовался в связи с признанием не соответствующими Конституции нормативного правового акта или его отдельных положений с учетом порядка, сроков и особенностей исполнения решения Конституционного Суда Российской Федерации, если они в нем указаны;
(Подпункт в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .
в) подпункт утратил силу с 5 октября 2018 года - ;
г) подпункт утратил силу с 5 октября 2018 года - приказ Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .
В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части".
При анализе конкретных правовых норм могут возникать расхождения между действующими нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же правоотношения (коллизия правовых актов). В данном случае рекомендуется руководствоваться общепринятыми положениями коллизионного права. В частности, следует учитывать, что при наличии общей и специальной нормы права применяется специальная норма, при наличии двух нормативных правовых актов одинаковой юридической силы применяется акт, принятый позднее.
16. В ряде случаев проведение правовой экспертизы связано с изучением порядка принятия (обнародования) правовых актов, предусмотренного федеральным законодательством и (или) законодательством субъектов Российской Федерации.
Например, Бюджетным кодексом Российской Федерации () установлен перечень документов и материалов, которые должны быть составлены одновременно с проектом бюджета.
17. В ходе правовой экспертизы рекомендуется оценивать также соблюдение правил юридической техники, а именно: наличие набора реквизитов, правильность использования юридической терминологии и др.
Соответствующие правила формально не установлены на федеральном уровне, однако по сложившейся практике правовой акт, как правило, имеет следующие элементы:
форма принятия;
наименование органа, принявшего правовой акт (в целях определения компетенции данного органа);
название, в краткой форме отражающее предмет правового регулирования, которое должно соответствовать содержанию правового акта;
дата и место принятия и (или) подписания;
номер;
полное наименование должности лица, подписавшего правовой акт;
источник официального опубликования;
дата (срок) вступления в силу.
При оценке юридических терминов рекомендуется проанализировать:
употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;
имеют ли термины общепризнанное значение;
обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.
Оценивая нормативные правовые акты на соответствие правилам юридической техники, возможно использование Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов.
________________
Письмо Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 18.11.2003 N вн2-18/490.
18. Для повышения эффективности и оптимизации деятельности территориальных органов по проведению правовой экспертизы рекомендуется проводить регулярный анализ выявляемых в правовых актах противоречий федеральному законодательству, с целью определения наиболее типичных.
Также целесообразно анализировать опыт проведения правовой экспертизы другими территориальными органами с использованием федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Специфика субъекта Российской Федерации, обусловленная своеобразием экономического, политического и иного положения, отражается и на правовом регулировании общественных отношений. Вместе с тем существуют общие для всех регионов противоречия федеральному законодательству, изучение которых также необходимо.
19. К типичным противоречиям правовых актов Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству можно отнести:
ограничение гарантированных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами прав и свобод граждан;
принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации правовых актов:
по предметам ведения Российской Федерации в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством;
нарушающих компетенцию Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации;
нарушающих принцип разделения властей;
по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления;
нарушение требований федерального законодательства относительно формы принятия правового акта;
наличие в правовом акте положений, искажающих содержание и смысл норм Конституции Российской Федерации и других актов федерального законодательства.
20. Признаками противоречия правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству также могут являться:
отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами необходимы для издания правового акта;
принятие правового акта во исполнение отмененного (утратившего силу) акта федерального законодательства;
неправильный выбор федерального закона, являющегося основанием для принятия правового акта;
принятие правового акта органом, должностным лицом, в компетенцию которого это не входит, либо с превышением полномочий, предоставленных данному органу, должностному лицу;
нарушение порядка принятия (обнародования) правового акта;
запрещение действий граждан и организаций, государственных органов, разрешенных или предписываемых федеральным законом;
разрешение или допущение действий граждан и организаций, государственных органов, запрещенных федеральным законом;
изменение установленных федеральным законом оснований, условий, последовательности или порядка действий участников правоотношений;
иные признаки.
21. В правовых актах, в том числе конституциях и уставах, часто воспроизводятся нормы Конституции Российской Федерации и актов федерального законодательства.
В данном случае следует учитывать, что воспроизведение в правовом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, не свидетельствует о незаконности этого акта.
22. Наличие в правовом акте пробелов правового регулирования не следует рассматривать как противоречие федеральному законодательству.
Выявленные пробелы в правовом регулировании рекомендуется отражать в экспертном заключении как предложения по корректировке регионального законодательства.
23. Вывод о противоречии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству рекомендуется формулировать с учетом возможности обращения в прокуратуру для принятия мер прокурорского реагирования.
III. Подготовка экспертного заключения
24. По результатам проведения правовой экспертизы составляется экспертное заключение.
В экспертном заключении о несоответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству рекомендуется отражать следующие сведения:
реквизиты правового акта (в случае если проводится правовая экспертиза правового акта с изменениями и дополнениями, то указываются также реквизиты правового акта, вносящего изменения и дополнения, принятие (издание) которого послужило поводом проведения экспертизы);
повод проведения правовой экспертизы (принятие нового правового акта, внесение в него изменений, изменение федерального законодательства, поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, обращения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, запросы аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, поручения Минюста России, поручения главного управления (для управлений), а также, если есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в правовом акте противоречие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также в случаях, указанных в пункте 31 Методических рекомендаций);
предмет правового регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (с указанием конкретных статей и пунктов);
состояние правового регулирования в данной сфере (перечень актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался правовой акт), необходимость и достаточность правового акта для урегулирования общественных отношений;
оценка компетенции принявшего правовой акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации, должностного лица субъекта Российской Федерации;
вывод о несоответствии содержания правового акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
оценка порядка обнародования (опубликования) правового акта при наличии сведений об обнародовании (опубликовании) правового акта;
оценка формы и текста правового акта на соответствие правилам юридической техники;
результаты антикоррупционной экспертизы правового акта.
(Пункт в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 21 сентября 2015 года N 219 .
25. В экспертном заключении о соответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству рекомендуется делать вывод о соответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также отражать сведения, указанные в абзацах 3, 4, 10, 11 пункта 24 Методических рекомендаций.
(Пункт в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 21 сентября 2015 года N 219 .
26. При составлении экспертного заключения о несоответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству рекомендуется наиболее точно описать конкретные нормы рассматриваемого правового акта, противоречащие Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также иным актам, принимаемым органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией. При этом не всегда целесообразно переписывать (воспроизводить) нормы правового акта, достаточно изложить именно ту его часть, которая содержит несоответствие.
При описании норм правового акта рекомендуется указывать:
положение правового акта (абзац, подпункт, пункт, часть статьи, статья, подраздел, параграф, раздел, глава, часть), противоречащее Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также его содержание;
нарушенные положения Конституции Российской Федерации , федерального закона и (или) иного акта органа государственной власти Российской Федерации (абзац, подпункт, пункт, часть статьи, статья, подраздел, параграф, раздел, глава, часть) и их содержание.
Например: "Подпунктом * пункта * статьи * Закона субъекта Российской Федерации * установлено полномочие органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации * в области здравоохранения по определению порядка проведения медицинских экспертиз. Вместе с тем согласно пункту 20 статьи 5 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года N 5487-1 (Ведомости СНД и ВС РФ, 1993, N 33, ст.1318; Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 35, ст.3607; 2007, N 1 (часть I), ст.21; 2009, N 52 (часть I), ст.4590) установление порядка организации и производства медицинских экспертиз отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти в области охраны здоровья граждан.
Таким образом, подпункт * пункта * статьи * Закона субъекта Российской Федерации * противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, поскольку принят с превышением полномочий, предоставленных субъектам Российской Федерации федеральным законодательством.".
Не рекомендуется ограничиваться указанием одних лишь номеров рассматриваемых положений нормативных актов, например: "пункт * статьи * Закона субъекта Российской Федерации * противоречит статье * Федерального закона *".
Если вывод о противоречии нормы правового акта аргументируется несколькими логически взаимосвязанными федеральными нормами, необходимо четко указать, каким конкретно из них противоречит норма правового акта.
Вывод по результатам проведения правовой экспертизы может быть аргументирован ссылкой на акты судебных органов и нормы международного права.
27. Экспертное заключение территориального органа оформляется по образцу согласно приложению N 1 к Методическим рекомендациям и подписывается начальником территориального органа либо лицом, его замещающим. По решению начальника территориального органа право подписывать экспертные заключения может быть предоставлено заместителю, курирующему вопросы проведения правовой экспертизы.
Экспертное заключение по результатам проведения правовой экспертизы Департаментом оформляется по образцу согласно приложению N 2 к Методическим рекомендациям и подписывается в соответствии с требованиями Регламента Министерства юстиции Российской Федерации , утвержденного приказом Минюста России 27 января 2010 года N 8 (зарегистрирован Минюстом России 28 января 2010 года, регистрационный N 16096), с изменениями, внесенными приказом Минюста России от 5 сентября 2011 года N 306 (зарегистрирован Минюстом России 12 сентября 2011 года, регистрационный N 21771).
28. Экспертное заключение по результатам проведения повторной правовой экспертизы правового акта по запросам (обращениям) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе направляется указанным органам и должностным лицам.
В экспертном заключении рекомендуется оценить доводы о противоречии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, наличие в нем коррупциогенных факторов, указанных в соответствующем запросе (обращении).
(Абзац в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .
IV. Организация работы по приведению правовых актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством
29. При выявлении в правовом акте норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, коррупциогенных факторов экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений следует направлять в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший правовой акт, и в копии - в органы прокуратуры соответствующего субъекта Российской Федерации для принятия мер прокурорского реагирования. При этом подготовка сопроводительного письма в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший правовой акт, не требуется.
(Абзац в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .
________________
Подпункт 21 пункта 6 Положения о Главном управлении и подпункт 18 пункта 6 Положения об Управлении .
(Сноска в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 .
Абзац исключен - приказ Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 ..
В органы прокуратуры не рекомендуется направлять заключения, содержащие только замечания юридико-технического, редакционного, терминологического и стилистического характера, а также если характер нарушений не дает оснований для рассмотрения дела в суде.
Экспертное заключение на правовой акт, затрагивающий компетенцию федеральных органов исполнительной власти (их территориальных органов) или иных государственных органов, при необходимости может быть направлено в их адрес.
При необходимости Департаментом могут быть подготовлены: проект указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия правового акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, проект запроса в Конституционный Суд Российской Федерации, а также предложения об использовании согласительных процедур и других мер по устранению противоречий Конституции Российской Федерации и федерального законодательства.
30. При несогласии органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принявшего правовой акт, и органа прокуратуры с выводами экспертного заключения территориального органа о наличии (отсутствии) в правовом акте норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, коррупциогенных факторов территориальному органу рекомендуется направить правовой акт для рассмотрения в Департамент или главное управление.
(Абзац в редакции, введенной в действие приказом Минюста России от 4 июля 2014 года N 155 ; в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .
К правовому акту прилагаются копия экспертного заключения, ответы из органа, принявшего акт, органов прокуратуры и т. д.
Не рекомендуется направлять экспертное заключение для рассмотрения одновременно в Департамент и главное управление.
приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .
31. В случае согласия с выводами экспертного заключения территориального органа Департаменту (главному управлению) рекомендуется в пределах компетенции принять меры по приведению правового акта в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, устранению из него коррупциогенных факторов.
(Абзац в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .
Если Департаментом пересмотрены выводы экспертного заключения территориального органа о наличии (отсутствии) в правовом акте норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, коррупциогенных факторов, территориальному органу рекомендуется отозвать свое экспертное заключение и провести повторную правовую экспертизу с учетом позиции Департамента.
(Абзац в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .
Если же выводы экспертного заключения территориального органа о противоречии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, наличии в нем коррупциогенных факторов пересмотрены главным управлением, то территориальному органу при согласии с выводами главного управления рекомендуется отозвать свое экспертное заключение и провести повторную правовую экспертизу с учетом позиции главного управления, а в случае несогласия с выводами главного управления - направить правовой акт для рассмотрения в Департамент.
(Абзац в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .
При этом отзыву подлежит экспертное заключение территориального органа лишь в случае, если Департаментом (главным управлением) установлена ошибочность выводов территориального органа на момент проведения первичной правовой экспертизы правового акта. В случае, если выводы экспертного заключения территориального органа были пересмотрены в связи с последующими изменениями федерального законодательства, которые не были учтены территориальным органом при проведении правовой экспертизы, или не были достаточно аргументированы, территориальный орган проводит только повторную правовую экспертизу правового акта, отзыва экспертного заключения не требуется.
(Абзац в редакции, введенной в действие с 5 октября 2018 года приказом Минюста России от 28 сентября 2018 года N 199 .
Приложение N 1 к Методическим рекомендациям. Экспертное заключение по результатам проведения правовой экспертизы
Приложение N 1
к Методическим рекомендациям
по проведению правовой экспертизы
нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации
(В редакции, введенной в действие
приказом Минюста России
от 4 июля 2014 года N 155 . -
См. предыдущую редакцию)
Образец
ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
по результатам проведения правовой экспертизы
(наименование территориального органа Министерства юстиции Российской Федерации) |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
Образец ЭКСПЕРТНОЕ ЗАКЛЮЧЕНИЕ
_______________
| ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
На сегодняшний день существует большое количество различных экспертиз, дифференцируемых, прежде всего, в зависимости от сферы применения и субъекта, их осуществляющего. Главным основанием классификации экспертиз по видам является область знаний, науки, техники или искусства, к которой относится рассматриваемый объект.
Правовые экспертизы также классифицируются по различным основаниям.
А. А. Разуваев предлагает следующую классификацию:
- 1) по отраслевой принадлежности (экспертизы, назначаемые в конституционном, гражданском, административном, земельном, трудовом, уголовно-процессуальном праве и др.);
- 2) связи с судопроизводством (судебные экспертизы и экспертизы, не связанные с судопроизводством);
- 3) поставленным перед экспертом задачам (фактологические, диагностические, оценочные, прогностические, классификационные и др.);
- 4) числу объектов исследования (однообъектные и многообъектные);
- 5) объему исследования (основные и дополнительные);
- 6) последовательности проведения (первичные и повторные);
- 7) численности и составу исполнителей (единоличные, комиссионные, комплексные) .
В современной юридической литературе научное и практическое значение имеет классификация правовых экспертиз по следующим критериям:
- 1) по характеру специальных знаний;
- 2) разновидности юридического процесса;
- 3) уровню знаний;
- 4) субъекту, назначающему или заказывающему проведение экспертизы;
- 5) связи с деятельностью суда;
- 6) связи эксперта с государством;
- 7) объему исследования;
- 8) последовательности исследования;
- 9) численности исследователей;
- 10) числу объектов исследования;
- 11) месту проведения;
- 12) качеству исследования.
Обе классификации являются обоснованными и методологически верными, однако не исчерпывающими.
Также правовые экспертизы можно классифицировать по юридическим последствиям, которые наступают в результате проведения таких экспертиз. По этому основанию можно выделить официальную и неофициальную экспертизы.
Особенность официальной экспертизы заключается в том, что она осуществляется компетентными в этой области государственными или уполномоченными на то общественными организациями. Официальное экспертное заключение имеет обязательный характер. Исключение составляет экспертное заключение, представленное экспертом при производстве дознания, предварительного или судебного следствия, так как заключение эксперта является одним из источников получения доказательств и не обладает заранее установленной силой, преимуществом перед другими доказательствами.
В соответствии с Федеральным законом «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» экспертиза осуществляется государственными судебно-экспертными учреждениями, которыми являются специализированные учреждения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, созданные для обеспечения исполнения полномочий судов, судей, органов дознания, лиц, производящих дознание, следователей и прокуроров посредством организации и производства судебной экспертизы.
Официальную экспертизу (по аналогии с толкованием законодательных актов) можно подразделить на следующие подвиды.
Аутентическая официальная экспертиза законодательства осуществляется тем же органом, который принимает нормативный правовой акт. Например, Государственная Дума РФ проводит экспертизу законопроектов, поступивших на рассмотрение, и в случае положительного заключения Правового управления Аппарата Государственной Думы законопроект поступает на обсуждение ответственного комитета Государственной Думы, а затем представляется на рассмотрение Государственной Думе. Правительство РФ проводит экспертизу приказов, инструкций, постановлений, распоряжений и иных нормативных правовых актов, принимаемых органами исполнительной власти, для чего в соответствии с постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. № 207 «Об утверждении типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти» в структуре федерального органа исполнительной власти создается юридическая служба. Указанное постановление определяет основные задачи юридической службы, которыми являются: правовое обеспечение деятельности федерального органа исполнительной власти; осуществление работы, связанной с совершенствованием законодательства РФ, которое регулирует вопросы, входящие в компетенцию федерального органа исполнительной власти; улучшение качества проектов нормативных правовых актов.
Легальная официальная экспертиза нормативного правового акта проводится официальными государственными органами, уполномоченными на ее проведение, но не являющимися субъектами его принятия. Например, таким органом является Министерство юстиции РФ, проводящее экспертизу нормативных правовых актов на их соответствие другим законодательным актам.
Неофициальная экспертиза осуществляется негосударственными органами и организациями, различными научными и учебными заведениями, группами специалистов-юри- стов, отдельными гражданами. Данные ими заключения не имеют обязательного характера и не влекут каких бы то ни было юридических последствий.
Неофициальная правовая экспертиза подразделяется на общественную и научную.
Одним из законов, содержащих положения об общественной экспертизе, является Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».
Идея создания Общественной палаты РФ после того, как в 2004 г. Президент РФ В. В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации сказал о целесообразности использования для дальнейшего роста институтов гражданского общества накопленного в ряде регионов России опыта работы общественных палат. Как отметил Президент РФ, такие постоянно действующие негосударственные организации могут обеспечивать независимую экспертизу важнейших нормативных актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан.
Основа создания Общественной палаты РФ построена на закрепленном в ч. 1 ст. 32 Конституции РФ праве граждан РФ участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.
Общественная палата - это новый общественный институт в Российской Федерации, который призван обеспечить взаимодействие граждан РФ с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан РФ, защиты прав и свобод граждан РФ и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
В п. 3 ст. 2 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» отмечены шесть задач Общественной палаты РФ, среди них проведение общественной экспертизы проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления.
В п. 3 ч. 3 ст. 16 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» установлено право Общественной палаты РФ на общественную экспертизу проектов:
- - законов РФ о поправках к Конституции РФ;
- - федеральных конституционных законов и федеральных законов;
- - нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти;
- - законов субъектов РФ;
- - нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ;
- - правовых актов органов местного самоуправления.
Основаниями для проведения общественной экспертизы указанных правовых актов являются:
- - решение совета Общественной палаты РФ;
- - обращение Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ.
Из положений ст. 18 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» следует, что общественная экспертиза - это экспертиза проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления, проводимая Общественной палатой РФ по решению совета Общественной палаты РФ, либо в связи с обращением Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ в порядке, установленном указанным Законом .
В соответствии с ч. 2 ст. 19 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» заключения Общественной палаты РФ по результатам экспертизы проектов законов РФ о поправках к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов подлежат обязательному рассмотрению на пленарных заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы. Таким образом, заключения Общественной палаты РФ по данным объектам общественной экспертизы обладают признаком официальности, так как подлежат обязательному рассмотрению Государственной Думой и Советом Федерации.
В ч. 4 ст. 19 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» установлено, что при рассмотрении заключений Общественной палаты РФ по результатам экспертизы законопроектов на пленарные заседания Совета Федерации и Государственной Думы приглашаются члены Общественной палаты РФ.
По результатам общественной экспертизы составляются заключения Общественной палаты РФ, которые в соответствии с ч. 1 ст. 19 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» имеют рекомендательный характер. Данное положение соответствует общему правилу ст. 17 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» о том, что решения Общественной палаты РФ, принимаемые в форме заключений, предложений и обращений, имеют рекомендательный характер.
Научная экспертиза также является неофициальной, но весьма значимой и необходимой в законотворческой работе.
На современном этапе научная экспертиза законопроектов в процессе их рассмотрения в Государственной Думе и Совете Федерации не имеет четко определенного императивного статуса, что не может не отразиться на качестве законотворческого процесса. Так, в ч. 1 ст. 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации закреплено положение, в соответствии с которым «по решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы».
В ст. 105 Регламента Совета Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ, установлено, что комитет (комиссия) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, «может приглашать на свои заседания инициатора законопроекта, ученых и специалистов в качестве экспертов, а также представителей средств массовой информации».
В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2007 г. № 785 «О Российской академии наук» Академия наук участвует в разработке и экспертизе нормативных правовых актов, регулирующих деятельность в области науки, научного творчества и охраны интеллектуальной собственности, но в то же время не является обязательным субъектом научной экспертизы.
В настоящее время основную роль при проведении научных экспертиз федеральных законопроектов играет Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Также в последнее время создан целый ряд юридических экспертных советов и центров, оказывающих содействие в разработке законопроектов и их экспертизе. Например, в 1999 г. был сформирован Совет при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства; в 2001 г. - Научно-консультативный совет по законопроектной деятельности при Министерстве юстиции РФ, преобразованный затем в Научно-экспертный совет по законопроектной деятельности при Министерстве юстиции РФ; в 2008 г. - Исследовательский центр частного права при Президенте РФ.
На наш взгляд, проведение научных экспертиз законопроектов должно стать обязательным, так как научное исследование текста законопроекта, выработка на его основе комплекса концептуальных рекомендаций значительно повысят эффективность законотворческого процесса.
По объему исследования экспертизы подразделяются на основные и дополнительные.
Выводы основных экспертиз охватывают главный комплекс проблем, требующих экспертного изучения.
Дополнительными экспертизами решаются задачи, не вошедшие в сферу основной экспертизы или дополняющие либо уточняющие выводы, ею сделанные.
По количеству участвующих экспертов экспертизы могут быть комиссионными (выполняются группой экспертов) и единоличными (проводятся одним экспертом).
Комиссионные экспертизы можно подразделить на однопредметные - проводимые экспертами одной специальности (например, при проведении экспертизы какого-либо нормативного правового акта участвуют только ученые- юристы) и многопредметные (комплексные) - выполняемые экспертами разных специальностей в случаях, когда требуется одновременное проведение исследований с использованием различных областей знаний или с использованием различных научных направлений в пределах одной отрасли знания. На наш взгляд, экспертизу законопроектов, касающихся финансовой, технической областей, науки, образования, обороны и других сфер деятельности государства, целесообразно проводить с привлечением специалистов различных отраслей знания.
В гражданском процессуальном, уголовно-процессуальном, арбитражном законодательстве существуют нормы, регулирующие основания и порядок назначения и проведения судебной экспертизы. В соответствии с Федеральным законом «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» судебная экспертиза - «это процессуальное действие, заключающееся в исследовании экспертом (обладателем специальных познаний) по поручению следователя (суда) вещественных доказательств, иных материальных объектов и материалов в целях установления фактических данных и обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения уголовного или гражданского дела».
Таким образом, несмотря на то что судебная экспертиза также классифицируется как правовая, имея сходные черты (использование специальных знаний при исследовании объекта экспертизы, привлечение эксперта) с непосредственно правовой, имеет ряд отличий. Во-первых, объектом судебной экспертизы являются вещественные доказательства, объект же правовой экспертизы - нормативный правовой акт. Во-вторых, целью судебной экспертизы является установление фактов и обстоятельств, имеющих значение для разрешения дела, а целью правовой экспертизы - выявление недостатков, коллизий, противоречий в текстах нормативных правовых актов. В-третьих, судебная экспертиза используется в уголовном, гражданском, административном процессе, а сфера применения правовой экспертизы - правотворческая деятельность органов государственной власти .
Указанная классификация экспертиз, проводимых в Российской Федерации, не является исчерпывающей. Приказ Министерства юстиции РФ от 14 мая 2003 г. № 114 «Об утверждении Перечня родов (видов) экспертиз, выполняемых в государственных судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции Российской Федерации, и
Перечня экспертных специальностей, по которым предоставляется право самостоятельного производства судебных экспертиз в государственных судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции Российской Федерации», к примеру, приводит полный перечень родов (видов) экспертиз, проводимых в государственных судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции РФ: автороведческая, почвоведческая, биологическая, автотехническая, экспертиза электробытовой техники и др.
В последнее время в научной литературе стали выделять новый вид правовой экспертизы - мониторинговую экспертизу. Под ней предлагается понимать всестороннее, основанное на научном подходе исследование нормативного акта в целях установления его непротиворечивости нормам и принципам международного права, национальному законодательству, соответствия научным критериям искомой отрасли права, определения его качества и места в правовом регулировании .
Формирование и реализация данного вида экспертизы проводится не только на федеральном, но и на региональном уровне. Так, в Ставропольском крае действует первый в России центр мониторинга законодательства и правоприменительной практики, опыт деятельности которого был использован при создании Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации. Более подробно речь о мониторинговой экспертизе пойдет ниже.
В зависимости от поставленных перед экспертом целей и задач выделяют следующие виды экспертиз:
- 1) юридическая - установление соответствия рассматриваемого законопроекта нормативным правовым актам более высокой юридической силы;
- 2) правовая - выявление соответствия принимаемого или действующего нормативного правового акта требованиям норм права, общественному интересу, социальным потребностям;
- 3) нормативно-техническая - установление соответствия факта основополагающим принципам законодательной техники;
- 4) герменевтическая - правильное уяснение смысла текста и содержащихся в нем предписаний;
- 5) лингвистическая - выявление значения текста законодательного акта, исходя из правил русского языка и традиционного значения употребляемых слов;
- 6) гендерная - установление соблюдения принципа равноправия мужчин и женщин и отсутствия дискриминации по признаку пола.
Отдельно можно выделить финансовую и экологическую экспертизы, которые не всегда можно отнести к разряду правовых.
Финансовая экспертиза - проводится Счетной палатой РФ. В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» данная палата проводит экспертизу и дает заключение по проекту федерального бюджета, обоснованности его доходных и расходных статей, размеров государственного внутреннего и внешнего долга и дефицита федерального бюджета. Также она проводит оценку обоснованности доходных и расходных статей проектов федеральных внебюджетных фондов, осуществляет экспертизу проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, а также проектов международных договоров Российской Федерации, влекущих правовые последствия для федерального бюджета. Кроме того, согласно указанному Закону она наделена и иными экспертными полномочиями, включая: определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования федеральной собственности; представление заключений по проблемам бюджетно-финансовой политики и совершенствования бюджетного процесса, а также бюджетного законодательства в целом.
В соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» под экологической экспертизой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническим регламентам и законодательству в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Экологическая экспертиза может быть государственной, организуемой и проводимой федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов РФ, и общественной, организуемой и проводимой по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления.
Особым видом экспертизы является антикоррупционная экспертиза, о которой речь пойдет в гл. 3 настоящего пособия.
Таким образом, правовая экспертиза является широко используемым способом применения специальных знаний в различных сферах юридической деятельности человека: в судопроизводстве, правоприменительной практике, законотворчестве. Правовая экспертиза законодательства представляет собой применение специальных знаний в правотворческом процессе с привлечением носителей специальных знаний в области юриспруденции, экономики, образования, являясь незаменимой для повышения качества и эффективности применения правовых норм.
Вопросы для самоконтроля
- 1. По каким критериям можно проводить классификацию экспертизы?
- 2. Какие виды правовых экспертиз существуют?
- 3. Какие выделяются подвиды официальной и неофициальной экспертизы?
- 4. В чем особенности неофициальной правовой экспертизы?
- 5. Что такое научная экспертиза и кем она проводится?
- См.: Разуваев Л. А. Указ. соч.
- См.: Борисов Л. Н. Комментарий к Федеральному закону «Об Общественной палате Российской Федерации». Доступ из СПС «Консультант-Плюс».
- См.: Российская Е. Р. Судебная экспертиза в уголовном, гражданском, арбитражном процессе. М., 1996. С. 34.
- См.: Арзамасов Ю. Г. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология. М., 2009. С. 105-125.
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Н.С. Титов
Титов Николай Сергеевич - аспирант кафедры теории и истории государства и права Пермского государственного национального исследовательского университета
Экспертиза проектов нормативных правовых актов: опыт, виды и стратегические перспективы
Экспертиза нормативных правовых актов была предметом исследования многих ученых1. Она направлена на обеспечение качества и повышение эффективности нормативных правовых актов и их проектов.
Вопросы качества и эффективности нормативных правовых актов и их проектов находятся в центре внимания современной юридической науки России2.
В науке также назывались виды экспертиз, служащих качественному и эффективному правотворчеству.
Так, Р.Ф. Васильев выделяет следующие «виды экспертиз:
1) в зависимости от субъекта, осуществляющего экспертную деятельность: государственная, общественная, международная;
2) по степени сложности:
Комплексная (если проект затрагивает несколько сфер правового регулирования);
Специализированная (если проект касается какой-либо одной области общественных отношений, подлежащих регулированию)»3.
А.В. Кудашкин выделял «в зависимости от необходимости получения объективного знания следующие виды экспертиз нормативных правовых актов и их проектов: правовая, криминологическая, антикоррупционная, общественная, независимая, экологическая, научная, лингвистическая, финансово- экономическая, социальная, гендерная, техническая и др.»4.
При этом он указывал такие основания и соответствующие им виды:
1) по видам проектов нормативных правовых актов, в отношении которых проводится правовая экспертиза:
Правовая экспертиза законопроектов;
1 См.: Поленина C.B. Качество закона и эффективность законодательства / под ред. Я.А. Куник. М., 1993; Эффективность закона: методология и конкретные исследования/ отв. ред. В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров. М., 1997; Рагозин В.Ю. Правовая экспертиза законопроектов в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998; Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 1998; Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: научно-практическое пособие / отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000; Разуваев А.А. Экспертиза как средство повышения эффективности процесса правореализации (вопросы теории и практики): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов. 2006; Нормография: теория и методология нормотворчества: учебно-методическое пособие / под ред. Ю.Г. Арзамасо-ва. М., 2007; Закиров И.А. Правовая экспертиза: дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород. 2008; Скурко Е.В. Принципы права. М., 2008; Москалькова Т.Н., ЧерниковВ.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. М., 2011; и др.
2 См.: Огрызков В.М. Стандарт. Качество. Закон / отв. ред. И.Н. Петров. М., 1980; Кузнецов И.Н. Эффективность закона: как организовать ее изучение? // Социалистическая законность. 1984. № 7; Поленина С.В. Качество закона и совершенствование правотворчества // Советское государство и право. М., 1987, № 7. С. 12-19; Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях. Теоретические и прикладные проблемы: дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1999; Толстик В.А. Технико-юридические приемы выявления, устранения и преодоления формально-логических противоречий // Проблемы юридической техники: сборник статей / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000; Сырых Е.В. Общие критерии качества закона: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков), 2-е изд., доп. М., 2005; Картухин В.Ю. Технико-юридическое качество законов субъектов Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005; Красинский В.В. Качество российских законов // Право и политика. 2005. № 5. С. 96-104; Баранов В.М. Прогнозирование вариантов противодействия закону как необходимое условие его качества (технико-юридический аспект) // Правотворчество и технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в условиях глобализации: сборник статей. Н. Новгород, 2007. С. 34-39; Ми-нюк Н.В. Правовая политика как фактор повышения качества законодательства в современной России: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тамбов, 2009; Тихомиров Ю.А. Эффективность закона: от цели к результату // Журнал российского права. 2009. № 4. С 3-9; Правовые акты: оценка последствий: научно-практическое пособие / А.В. Кашанин [и др.] / отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2011; Толстик В.А. Некоторые проблемы обеспечения социальной адекватности закона // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 22. С. 158-161; РарогА.И. О коррупции и качестве уголовного закона // Союз криминалистов и криминологов. М., 2013. № 1. С. 85-88; Власенко Н.А. Кризис права: проблемы и подходы к решению // Журнал российского права. 2013. № 8 (200). С. 43-54; Юридическая техника. Н. Новгород, 2007-2014. № 1-8; и др.
3 Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: научно-практическое пособие / отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000. С. 155.
4 Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: научно-практическое пособие. М., 2012. С. 17.
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Правовая экспертиза проектов распоряжений и указов Президента РФ;
Правовая экспертиза проектов распоряжений и постановлений Правительства РФ;
Правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;
2) по последовательности проведения правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов:
Первичная правовая экспертиза;
Последующая правовая экспертиза (повторная и дополнительная);
3) по субъектам проведения правовой экспертизы:
Правовая экспертиза, проводимая юридическим подразделением федерального органа исполнительной власти;
Правовая экспертиза, проводимая Минюстом России;
Правовая экспертиза, проводимая иными государственными органами (Государственноправовым управлением Президента РФ, аппаратом Правительства РФ, правовыми управлениями Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ и др.);
4) по числу участников проведения экспертизы:
Осуществляемая единолично одним экспертом;
Осуществляемая комиссионно (группой экспертов);
5) по числу объектов правовой экспертизы:
Однообъектная правовая экспертиза, когда предметом экспертизы является один проект нормативного правового акта;
Многообъектная правовая экспертиза, когда предметом экспертизы является совокупность взаимосвязанных проектов нормативных правовых актов (например, законопроект и группа направленных на его реализацию проектов подзаконных нормативных правовых актов)1.
0. А. Короткова называет такие виды экспертиз законодательства: юридическая, правовая, гендерная, социально-психологическая, нормативно-техническая, герменевтическая, лингвистическая, научно-прогностическая, антикоррупционная и экономическая2.
Е.В. Журкина «в зависимости от области знаний, науки, техники или искусства, к которой относится предмет экспертизы выделяет биологическую, искусствоведческую, историческую, медикосоциальную, научную, правовую, техническую, финансовую, экологическую, экономическую, этнографическую и другие виды экспертиз нормативного правового акта»3.
Е.В. Скурко выделяет два основных вида экспертиз: правовая экспертиза и экспертиза по существу законопроекта.
1. Экспертиза по существу законопроекта.
При производстве экспертизы разрешаются вопросы необходимости регулирования данных общественных отношений; исследованы ли объективные и субъективные условия действительности, в которых принимается закон и последствия его принятия. Экспертами могут быть практикующие юристы, ученые, органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также их должностные лица (представители); представители общественных объединений; независимые экспертные учреждения.
2. Правовая экспертиза законопроекта - это оценка на соответствие проекта закона Конституции РФ, его места в системе действующего законодательства и международных договоров РФ и установление его качества с точки зрения правил законодательной техники и эффективности4.
Систематизируя изложенные позиции, следует обратить внимание на функциональное значение рассматриваемых экспертиз, определяемое целью (что должно быть выявлено в нормативных правовых актах и их проектах).
Так, С.В. Поленина выделяет три критерия качества нормативного решения, надлежащее состояние которых способствует его эффективности: социальный - степень адекватности закрепления в законе настоящих социальных событий и точность ориентирования этих процессов на будущее; политический - степень соответствия выбранных законодателем моделей регулирования определенной области общественных отношений требованиям законодательной деятельности и задачам развития общества; юридический - непротиворечивость внутренней организации отдельных законодательных актов и системы законодательства в целом5.
По мнению В.М. Сырых, качество и эффективность нормативного правового акта определяются соответствием общим требованиям правильности:
1 КудашкинА.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: научно-практическое пособие. М., 2012. С. 29-30.
2 См.: Короткова О.А. Экспертиза законопроектов и законодательных актов: теоретико-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 28-31.
3 Журкина Е.В. Правовая экспертиза нормативного правового акта как средство повышения эффективности законодательства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 49.
4 Скурко Е.В. Некоторые вопросы интеграции экспертного знания в законодательную деятельность // Представительная власть - XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2002. № 2-3. С. 46.
5 Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 55.
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
1) акт основывается на достижениях правовой науки, а также учитывает требования законодательной техники, нормы международного права, правотворческий опыт зарубежных стран;
2) цели эффективно действующей правовой нормы соответствуют уровню экономического и социально-культурного развития общества, учитывают социальные, юридические и иные закономерности, действующие в сфере, регулируемой данной нормой1.
Т.Я. Хабриева к вышеперечисленным критериям относит семантико-семиотический критерий, определяющий, с одной стороны, ясность и недвусмысленность воли законодателя, содержащейся в законе, с другой - обеспечивающий его ясность для лиц, участвующих в отношениях, регулируемых данным законом2.
В.А. Толстик отмечает, что «качественным будет тот закон, который отвечает некой совокупности заранее определенных критериев. Эти критерии выявлены наукой, апробированы юридической практикой и могут быть разделены на две относительно самостоятельные разновидности: социальные и юридические. Именно поэтому для отражения степени соответствия закона этим критериям в науке используются понятия «социальная адекватность закона» и «юридическая адекватность закона»3. Аналогичной позиции придерживается А.В. Ильин4.
Из вышеприведенного можно выделить два направления исследований нормативных правовых актов (далее - НПА) и их проектов и соответственно им выделить две большие группы экспертиз, по которым следует распределить указанные в науке отдельные экспертизы НПА и их проектов:
1. Социальные правовые экспертизы.
2. Юридико-технические правовые экспертизы.
I. Социальные правовые экспертизы определяют соответствие нормативных правовых актов и их проектов требованиям, подтверждающим их социальную ориентированность.
В.А. Толстик «социальную адекватность» нормативных правовых актов и их проектов определяет по трем критериям соответствия НПА и их проектов: 1) интересам личности, общества и государства; 2) закономерностям общественного развития; 3) доминирующим в обществе ценностям5.
Можно выделить такие виды экспертиз указанной группы:
1. Антикоррупционная экспертиза.
Названной экспертизе посвящено много работ в нашей юридической науке6. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов заключается в выявлении коррупциогенных
1 Сырых В.М. Истинность и правильность как критерии теоретической эффективности норм права // Эффективность закона (методология и конкретные исследования). М., 1997. С. 10.
2 См.: Организация законопроектной работы в системе федеральных органов исполнительной власти / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 25.
3 Толстик В.А. Некоторые проблемы обеспечения социальной адекватности закона // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 22. С. 158-159.
4 См.: Ильин А.В. Оптимизация правотворческой деятельности в современной России (вопросы теории и практики) / под ред. С.А. Комарова. СПб., 2005. С. 82.
5 См.: Толстик В.А. Некоторые проблемы обеспечения социальной адекватности закона // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 22. С. 159.
6 См.: Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства / под ред. М.А. Краснова и Г.А. Сатарова. М., 2004; Тихомиров Ю.А. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. № 5. С. 3-7; Анализ коррупциогенности законодательства: памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / М.А. Краснов [и др.] / под ред. В.Н. Южакова. М., 2004; Талапина Э.В., Южаков В.Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / под ред. В.Н. Южакова. М., 2007; Талапина Э.В. Об антикоррупционной экспертизе// Журнал российского права. 2007. № 5. С. 52-66; Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 5-13; Южаков В.Н. Опыт, методика и перспективы развития антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Актуальные проблемы борьбы с коррупцией и терроризмом в России на современном этапе. Красноярск, 2009. С. 57-73; Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / сост. Е.Р. Российская. М., 2010; Каменская Е.В., Рождествина А.А. Независимая антикоррупционная экспертиза: научно-практическое пособие // СПС «КонсультантПлюс», 2010; Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: терминологический словарь / науч. ред. П.А. Кабанов. Казань, 2010; Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: сборник статей / под общ. ред. О.С. Капинус и А.В. Кудашкина. М., 2010; Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов (федеральный и региональные аспекты) / под ред. Н.А. Лопашенко. М., 2011; Кудашкин А.В. Комментарий к Федеральному закону «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»: научнопрактический комментарий. М., 2011; Власов И.С., Колесник А.А., Кошаева Т.О., Найденко В.Н. и др. Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов: научно-практическое пособие / отв. ред. Е.И. Спек-тор, Ю.А. Тихомиров. М., 2012; Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: научнопрактическое пособие. М., 2012; Кабашов С.Ю., Кабашов Ю.С. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: организация и вопросы документирования: учебное пособие. Уфа, 2013; Российская Е.Р., Галяшина Е.И. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: проблемы теории и практики. М., 2014; и др.
Титов Н.С. Экспертиза проектов нормативных правовых актов: опыт, виды...
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
факторов в нормативных документах, формировании позитивных требований к разработке нормативных правовых актов, обеспечивающих их необходимое качество, а также направленностью на превенцию коррупционных практик1.
Антикоррупционная экспертиза сочетает в себе оба направления исследований НПА. Она выявляет социальные коррупциогенные факторы (социальная экспертиза) и порождающие их дефекты юридической техники (юридико-техническая экспертиза).
В специальной литературе в последнее время уделяют особое внимание антикоррупционной юридико-лингвистической экспертизе нормативных правовых актов и их проектов2. Данный вид экспертизы был выделен в связи с принятием Правил и Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства РФ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 26 февраля 2010 года № 963. Названная Методика содержит перечень коррупциогенных факторов, среди которых подпунктом «в» пункта 4 предусмотрена юридико-лингвистическая неопределенность, содержащая неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и определяется как употребление неустоявшихся двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
«Особенность антикоррупционной юридико-лингвистической экспертизы нормативных правовых актов и их проектов заключается в том, что юридико-лингвистический анализ нормативного правового акта требует применения синтезированных знаний в области науки о языке и правовых наук с опорой на правовую лингвистику»4.
Е.Р. Российская и Е.И. Галяшина предлагают наряду с юридико-лингвистической экспертизой еще один подвид - юридико-экономическую антикоррупционную экспертизу НПА и их проектов, предназначенную в целях выявления экономически обусловленных коррупциогенных факторов5. «В целом процесс формирования новых судебных экспертиз может идти по- разному. В некоторых случаях новый вид или род экспертизы возникает внутри уже существующего рода судебных экспертиз. Другой вариант - появление новых объектов исследования и необходимость решения новых экспертных задач»6.
2. Правовая экспертиза сущности изменений в законодательстве.
С.С. Алексеев называл вездесущей «троицей», образующей первичный исходный материал, который так или иначе проявляется в различных юридических классификациях и из которых складываются основные конструктивные построения позитивного права, типы регулирования, обязывания, запреты, дозволения7.
Именно видение этой «троицы» и юридических фактов отличает юридический взгляд на человеческие отношения и средства их регулирования от обыденного. Соответственно, для юриста важно видеть изменение распределения прав, обязанностей и запретов, вносимых нормативными правовыми актами. В чью пользу изменилось соотношение прав и обязанностей может быть определено вполне объективно. «А вот потому, каким субъектам и в каком объеме действующим законодательством предоставлены права и возложены обязанности, можно достаточно отчетливо судить о том, чьи интересы и в каком объеме выражает содержание действующего права. А это, как известно, не что иное, как основной показатель сущности права»8. Нами была предложена методика расчета и выявления замыслов авторов проекта нормативного правового акта или интересов, которым служит государственная воля, воплощенная в принятых нормативных правовых актах9. Подготовлено инструктивно-методическое издание, содержащее предлагаемую методику с краткими комментариями ее основных положений и заключений правовых экспертиз ряда законов и их проектов10.
1 Хабриева Т.Я. Формирование правовых основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов // Журнал российского права. 2009. № 10. С. 5.
2 См.: Бодров Н.Ф. Антикоррупционная юридико-лингвистическая экспертиза нормативно-правовых актов и их
проектов как вид экспертной профилактики. М., 2010; Галяшина Е.А. Антикоррупционная юридико-
лингвистическая экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов // Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов и их проектов / сост. Е.Р. Российская. М., 2010. С. 28-40; Российская Е.Р., Галяшина Е.И. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: проблемы теории и практики. М., 2014. С. 67-74.
3 Собрание Законодательства РФ. 2009. № 10, ст. 1240.
4 Российская Е.Р., Галяшина Е.И. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов: проблемы теории и практики. М., 2014. С. 67.
5 Там же. С. 52, 97, 104.
6 Там же. С. 52.
7Алексеев С.С. Право: азбука-теория-философия: опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 352.
8 ТолстикВ.А., Трусов Н.А. Борьба за содержание права. Н. Новгород, 2008. С. 37.
9 См.: Поляков С.Б., Титов Н.С. О методике правовой экспертизы сущности изменений в законодательстве // Актуальные проблемы экономики и права. 2014. № 2 (30). С. 111-119.
10 См.: Методика правовой экспертизы сущности изменений в законодательстве: инструктивно-методическое издание / С.Б. Поляков [и др.]. Пермь, 2014.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
3. Этическая экспертиза - призвана обнаружить компетентные, честные, ответственные, гуманные, справедливые решения вопросов правового регулирования, важных с точки зрения морали и чреватых нравственно-психологическими осложнениями. Такая экспертиза оценивает нравственно-ценностную природу общественных отношений, которые являются предметом правового регулирования1.
4. Психологическая экспертиза - предназначена для изучения и анализа адекватности и существенности использования психологического компонента содержания НПА и их проектов и устранения его в случаях, когда он способен породить негативные последствия регулирования обществен-
ных отношений2.
5. Криминологическая экспертиза - анализ и исследование подготавливаемых, действующих нормативных правовых актов в целях выявления и устранения положений, способных реально вызвать криминологические последствия3. Отличие названной экспертизы от антикоррупционной заключается ся в объеме выявляемых негативных факторов. Предметом криминологической экспертизы является выявление условий, порождающих общественно опасные деяния всех видов. Антикоррупционная экспертиза выявляет условия и юридико-технические нарушения НПА и их проектов, порождающие общественно опасные деяния в деятельности должностных лиц.
6. Гендерная экспертиза - направлена на выявление и устранение нарушений принципа равноправия мужчин и женщин, дискриминации по признаку пола в законодательстве, регулирующем отношения по поводу рождения детей, форм проявления сексуальности, охраны репродуктивного здоровья граждан4.
7. Экономическая экспертиза - «предполагает определение корректности содержащейся в законопроекте проблемы, касающейся всех или отдельных сторон социально-экономической жизни общества и путей ее решения, оптимальности соотношения расходов государства на различные потребности со сроками их окупаемости. В условиях реформирования экономики нашей страны необходимость введения экономической экспертизы проектов федеральных законов особенно актуальна и должна быть реализована в установлении обязательности ее проведения. Практика введения законодательными актами экономической экспертизы в развитых зарубежных странах подтверждает особое значение именно этого вида экспертизы для создания благоприятных условий, способствующих развитию экономики и социально- экономической жизни этих стран»5.
8. Экологическая экспертиза является средством выявления и устранения нарушений конституционного права и законных интересов граждан РФ в области охраны окружающей среды6.
II. Юридико-технические правовые экспертизы.
1. Экспертиза на предмет соответствия нормативного правового акта системе законодательства.
1 См.: Иванюшкин А.Я. Права ребенка-пациента (Этическая экспертиза действующего российского законодательства) // Медицинское право и этика. 2003. № 3. С. 36-38; Юдин Б.Г. От этической экспертизы к экспертизе гуманитарной // Знание. Понимание. Умение. 2005. № 2. С. 126-135; Седова Н.Н., Приз Е.В. Об этической экспертизе законопроектов в сфере здравоохранения // Биоэтика. 2011. Т. 2. № 8. С. 9-20; Доника А.Д., Кожевников Л.Л. Соответствие норм федерального закона «об охране здоровья граждан» нормам и принципам биоэтики // Биоэтика. 2011. № 2. С. 26-30.
2 См.: Кибак И.А. Психологическая экспертиза законопроектов в законотворческом процессе // Вестник Воронежского института МВД России. 2010. № 4. С. 176-180.
3 См.: ПинчукЛ.В. Криминологическая экспертиза законопроектов: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011; Осипова Е.С. Криминологическая экспертиза нормативно-правовых актов: опыт Украины и Белоруссии // Право и современность: сборник научно-практических статей. Саратов, 2008. Вып. 3: Ч. 1. С. 46-50; Осипова Е.С. Криминологическая и антикоррупционная экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации: проблема соотношения // Вестник Владимирского юридического института. Владимир. 2013. № 2 (27). С. 104-106.
4 См.: Гендерная экспертиза российского законодательства / отв. ред. Л.Н. Завадская. М., 2001; Шведова Н.А. Гендерное просвещение: пособие. М., 2002; Гендерная экспертиза и законодательная политика: в 2 т./ ред. сост. Е.В. Изотова, Е.В. Кочкина, Е.В. Машкова. М., 2004; Чеснокова О.И. Феминистская гуманистическая парадигма конца XX века и проблемы гендерной экспертизы законодательства // Антропологическая экспертиза российского законодательства: материалы Всероссийской научно-практической конференции (11 -12 февраля 2005 г.). Казань, 2005. С. 104-107; Тарасова М.В. Гендерная экспертиза прав человека (социологический анализ) // Теория и практика общественного развития. 2005. № 2. С. 75-80; Миролюбова О.Г. Гендерная экспертиза бракоразводного законодательства // Юридические записки молодых ученых и аспирантов ЯрГУ. Сборник статей. Ярославль, 2006. Вып. 6. С. 23-25; Татишвили Т.М. Гендерная экспертиза как гарантия конституционных прав мужчины и женщины // Образование. Наука. Научные кадры. 2014. № 3. С. 28-34.
5 Короткова О.А. Экспертиза законопроектов и законодательных актов: теоретико-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 31.
6 См.: Экологическая экспертиза / В.К. Донченко [и др.] / под ред. В.М. Питулько. 2-е изд., М., 2004; Гутников В.А., Седых В.Н. Экологическая экспертиза. М., 2005; Дьяконов К.В., Дончева А.В. Экологическое проектирование и экспертиза. М., 2005; Бринчук М.М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации. СПб., 2009. С. 127-130; и др.
Титов Н.С. Экспертиза проектов нормативных правовых актов: опыт, виды...
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
В соответствии с пунктами 17-25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части»1 и пунктами 6, 61 и 62 постановления Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 года № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов»2 при рассмотрении дел указанной категории суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:
Полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;
Форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;
Предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования;
Соответствие оспариваемого НПА нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
2. Экспертиза на предмет соответствия нормативного правового акта юридической технике.
Юридической технике (совокупности специфических средств, правил и приемов наиболее оптимального правового регулирования общественных отношений) посвящено много исследований3.
Выделяют средства юридической техники (содержательные, логические, структурные, языковые, документально-технические, процедурные) и технико-юридические приемы (термины, конструкции, символы, презумпции и фикции, примечания).
Некоторые из них определяются как коррупциогенные факторы, выявляемые антикоррупционной экспертизой (см. выше).
Кроме того, для выявления неопределенности закона необходимы экспертизы, которые являются основанием для обжалования его положений в Конституционном Суде Российской Федерации (статьи 3, 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ).
3. Герменевтическая экспертиза - уяснение и разъяснение смысла правовой нормы (толкование), а также изложения правовой нормы, воли нормотворца в юридическом тексте (юридическая техника)4.
Актуальным является вопрос о применении результатов правовых экспертиз НПА и их проектов.
О проблемах процессуального механизма оспаривания нормативных правовых актов, в которых выявлены коррупциогенные факторы, писал А.В. Кудашкин, утверждая, что «отсутствие возможности реализации прокурором права на обращение в суд с целью исключения из нормативных правовых ак-
1 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2008. № 1. С. 9-12.
2 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 2013. № 10. С. 103-104.
3 См.: Иеринг Р. Юридическая техника / сост. А.В. Поляков. М., 2008; Успенский Л. Очерки по юридической технике. Ташкент, 1927; Ушаков А.А. Очерки советской законодательной стилистики. Пермь, 1967; Бабаев В.К. Презумпции в советском праве. Горький, 1974; Лазарев В.В. Пробелы в праве и пути их устранения. М., 1974; На-шицЛ. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М., 1974; Савицкий В.М. Язык процессуального закона. Вопросы терминологии. М., 1987; Власенко Н.А. Основы законодательной техники: практическое руководство. Иркутск, 1995; КеримовД.А. Законодательная техника: научно-методическое и учебное пособие. М., 1998; О юридической технике федеральных законов (Сборник статей аспирантов и студентов) / отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 1999; Законодательная техника / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000; Проблемы юридической техники: сборник статей / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2000; Чигидин Б.В. Юридическая техника российского законодательства: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002; Соловьев О.Г. Преступления в сфере налогообложения (ст. 194, 198, 199 УК РФ): проблемы юридической техники и дифференциации ответственности: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2002; Денисов Г.И. Юридическая техника: теория и практика // Журнал российского права. 2005. № 8. С. 86-96; Юридическая техника / под ред. Т.Я. Хабриевой, Н.А. Власенко. М., 2009; Петраков С.В. Теоретико-правовой анализ содержания оценочных категорий и понятий права // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. Н. Новгород, 2013. № 23. С. 28-32; Доктринальные основы юридической техники / под ред. Н.А. Власенко. М., 2010; Давыдова М.Л. Теоретические и методологические проблемы понятия и состава юридической техники: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Волгоград, 2010; Нормотворческая юридическая техника / под ред. Н.А. Власенко. М., 2011; Кашанина Т.В. Юридическая техника. 2-е изд., пересмотр. М., 2011; Радаева С.В. Юридическая техника как условие повышения эффективности правосудия: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011; Юридическая техника: курс лекций / под ред. В.М. Баранова,
B. А. Толстика. М., 2012; Максимова Е.В. Юридическая техника как средство повышения эффективности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Уфа, 2012; Рубайло Э.А. Юридическая техника локальных актов: понятие и виды: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013; Пронина М.П. Специальные средства юридической техники / под науч. ред. Кузнецов А.П. Н. Новгород, 2014; Власенко Н.А., Залоило М.В, Иванюк О.А. Фундаментальный курс лекций по юридической технике // Журнал российского права. М., 2014. № 3.
C. 146-154; Юридическая техника. Н. Новгород, 2007-2014. № 1-8; и др.
4 См.: ГермашевА.Н. К вопросу о методе юридической герменевтики // Общество и право. 2009. № 4. С. 42-46.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
тов коррупциогенных факторов обусловливает необходимость внесения в ГПК РФ и АПК РФ изменений и дополнений, касающихся порядка обращения прокуроров в суд с требованиями об изменении или отмене нормативного правового акта, содержащего коррупциогенные факторы»1.
Заслуживают внимания следующие предложения А.Н. Дорохова по дополнению процессуального законодательства: отсутствие обязанности доказывать нарушение прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций наличием коррупциогенных факторов в нормативном правовом акте; возможность приостановления действия нормы, содержащей коррупциогенный фактор, при наличии негативной правоприменительной практики; обязательность указания в резолютивной части решения суда на наличие коррупциогенного фактора в нормативном положении, а также на установление обязанности органа, должностного лица, принявшего нормативный правовой акт, устранить коррупциогенный фактор в течение определенного срока2.
Институт правовой экспертизы находится в непрерывном развитии и совершенствовании, детерминированном перманентной эволюцией общественных отношений. Классификация правовых экспертиз обусловлена предметом исследования НПА. Для выполнения задач и достижения объективного результата исследования необходимо определить метод познания. Соответственно требуется определение цели правовой экспертизы (на выявление каких последствий или дефектов НПА она направлена), предмета и метода каждой экспертизы.
1 Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: научно-практическое пособие. М., 2012. С. 300.
2 См.: Дорохов А.Н. Заявление прокурора в суд как способ устранения коррупциогенного фактора из нормативного правового акта // Экспертиза нормативных правовых актов и их проектов на предмет коррупциогенности: содержание, значение, методика проведения: сборник статей / под ред. О.С. Капинус и А.В. Кудашкина. М., 2010. С. 74.
Титов Н.С. Экспертиза проектов нормативных правовых актов: опыт, виды...