Принцип федерализма в механизме государства означает. Какие принципы федерализма. Нужен ли России федерализм

Федеративное устройство государства, как и унитарная форма, основывается на системе определенных принципов, выработанных и апробированных в течение многовековой истории человечества. Последовательное осуществление этих принципов способствует укреплению стабильности и эффективности федеративной системы. Напротив, отход от них в практике государственного строительства чреват разрушением самого каркаса федеративного устройства и либо перерождением федеративного государства в унитарное государство либо распадом его на отдельные части.

Прежде всего, необходимо разделить принципы федерализма и принципы федеративного устройства. Первые имеют больше философско-политическую природу, являются более универсальными в плане общезначимости для любой федерации и проявляются в разных аспектах содержания федеративной формы государственного устройства. Вторая группа может быть названа организационными, или организационно-правовыми принципами. К ним относятся, например, такие принципы, как добровольность объединения государств и подобных им образований в единое государство; принятие федеральной конституции и конституций субъектов федерации; недопустимость изменения границ субъектов федерации без их согласия; общие территории и гражданство; единая денежная и таможенная системы; федеральная армия и другие институты государства, обеспечивающие его эффективное функционирование. Такие принципы имеют более практическую и относительно узкую направленность, придавая федерации специфический вид, отражают в той или иной мере принципы федерализма и могут предстать в разном сочетании в условиях различных федеративных государств. В данной главе речь пойдет о принципах федерализма.

Среди этих принципов следует выделить, прежде всего, принцип единства в многообразии. Отличительной чертой федеративной формы государственного устройства является то, что она способна органически выразить единство в главном, основном и многообразие в подробностях. Не случайно, федерализм и развивался «как ответ на древний вопрос: каким образом можно объединить различные сообщества для достижения целей, недостижимых поодиночке, не подавляя при этом самобытности решивших объединиться народов». При этом не исключается и соединение противоположностей, достижение баланса между ними. Собственно федерализм и федерация, наверное, потому и существуют, что представляют собой необходимые и апробированные средства соединения противоречивых элементов социального и политического пространства. В этой связи представляется достаточно точным замечание, что все федерации по определению являются конфликтными системами, находящимися в состоянии непрерывного изменения, постоянно пытаясь «установить баланс между единством и многообразием, централизмом и регионализмом, разделением власти и делением полномочий, а также между симметрией и асимметрией».

В социально и этнически разнородном обществе с большими региональными различиями федеративная система выступает в роли своеобразной скрепы, которая позволяет, с одной стороны, учесть многообразные общественные интересы, с другой - обеспечить единство в главном - сохранении целостности и стабильности государства, защите прав и свобод человека и гражданина независимо от места проживания. Например, как одно из несомненных достижений Бельгийского федерализма в литературе отмечается то, что внутренне присущий федерации процесс деволюции, то есть передачи полномочий на нижние этажи власти и управления, «смог сдержать острую напряженность в отношениях между группами, говорящими по-нидерландски и по-французски».

В литературе была высказана идея о том, что устойчивый федерализм «выполняет две взаимосвязанные функции: с одной стороны, он децентрализует публичную власть посредством ее разделения по вертикали и тем самым формирует полицентризм, гарантирующий демократические институты государства, провозглашенные в конституции; с другой – он интегрирует объединившиеся в федерацию государства и иные территориальные сообщества, обеспечивая их государственное единство». Эта сама по себе правильная мысль заслуживает постановки в более широком контексте. Интегрирующая роль федеративного устройства государства проявляется не только в объединении государств и государственных образований, но и в соединении в целостный социум различных сегментов общества, включая социальные группы, этнические, конфессиональные и другие общности.

Опыт многих зарубежных федераций свидетельствует о том, что их интегрирующая роль исключительно велика. Так, по мнению некоторых авторов, Швейцарский федерализм был предназначен для того, чтобы интегрировать в едином обществе различные лингвистические и религиозные группы. И если в период основания федеративного государства в 1848 году вопрос о вероисповедании имел исключительно большое значение, то в конце 90-х годов прошлого столетия его значимость оказалась не столь значительной. Однако разделение по лингвистическому признаку все еще существует и сохраняет большое значение. «Федерализм гарантирует права представительства этих лингвистических групп во всех сферах федеративной политической системы. Отсюда мало сомнений в том, что федерализм достиг своей цели интегрирования социально-культурных групп».

В принципе можно сказать, что выделение в качестве одного из ведущих признаков федерализма интегративной природы федерации бессмысленно без признания свойственного ей многообразия. Последнее представляет собой необходимую основу для интеграции Поэтому следует, по-видимому, согласиться с тем, что «нельзя достигнуть никакой интеграции на каком бы то ни было уровне без учета многообразия. «Интегрирующее разнообразие» - вот что такое плюрализм».

Коренные истоки федерализации лежат в разнообразии, разнородности и разделенности общества, в котором государство принимает форму федерации. Последняя выступает как средство отражения и объединения в одном государстве многообразных региональных групп и интересов - экономических, социальных, этнических и др. Выбор федеральной системы, отмечает Ж. Боуз, происходит обычно (но не всегда) потому, что общество имеет культурные, политические или социальные разделения, которые не могут быть согласованы в рамках унитарных структур. Например, Соединенные Штаты выбрали федеральную структуру, чтобы отразить решающие интересы тринадцати существовавших в то время независимых политических образований. С другой стороны, в Канаде имелись не только "независимые политические системы", но и культурное и лингвистическое своеобразие ее многочисленного франкоговорящего меньшинства..

С образованием федерации указанное выше многообразие не исчезает, а сохраняется, и сама федерация призвана сочетать единство и различия. Как пишет Д. Элазар, "одна из характерных черт федерализма заключается в его стремлении и цели одновременно порождать и поддерживать единство и разнообразие. ...Обсуждая федерализм, ошибочно представлять единство и разнообразие как противоположности. Единство следует сопоставлять с разобщенностью, а разнообразие с однородностью, подчеркивая политические измерения и смысл каждого из этих явлений".

Одновременный учет и согласование существующего в обществе и государстве единства и многообразия составляет исключительно важную предпосылку взвешенного разграничения предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов, что в принципе позволяет проводить единую политику в главном с разнообразием в ее частностях и деталях.

При таком подходе на федеральный центр возлагается огромная ответственность за проведение единой, сильной и отвечающей общим интересам политики в принципиальных вопросах общественной жизни. Субъекты же федераций получают свободу действовать, не ожидая указаний сверху, при осуществлении как общегосударственной политики с учетом местных особенностей и с использованием собственных подходов, так и самостоятельной региональной политики по вопросам, относящимся к их компетенции.

При достаточно широких полномочиях субъекты федерации имеют также возможность смягчать последствия ошибок федерального центра. Децентрализация в виде расширения полномочий субъектов федерации иногда рассматривается "как эффективный ответ на склероз сверхперегруженных центральных правительств".

Опыт Российской Федерации подтверждает, что в ряде случаев власть в субъектах федерации в пределах своих полномочий серьезно корректирует политику федерального центра. Так, "мягкое вхождение" в рынок в Республике Татарстан при всеобщей "шоковой терапии" в России в начале 90-х годов прошлого века позволило смягчить ценовой удар по населению, особенно по наиболее обездоленной его части. При огромной территории страны, громадных экономических, социальных, этнических, культурных различиях между составными частями федерации России, как, может быть, никакому другому государству, в проведении реформ, в реализации тех или иных программ следует избегать шаблонов и шаблонизации, непродуманной централизации в деталях. Вряд ли допустимо единообразие, например, в осуществлении жилищно-коммунальной реформы, учитывая и сложившиеся традиции расселения, и разный уровень жизни в регионах, и неодинаковые финансово-экономические возможности субъектов федерации, и другие подобные обстоятельства.

Сочетание единства и многообразия признается сегодня как сущностная черта федерализма. "Если государственное устройство не принимает во внимание субнациональное многообразие, - утверждает А. Хейнеманн-Грудер, - значит речь идет не о федеративном, а унитарном государстве. Сущность федерализма - защита многообразия". "Залогом успешного функционирования федеративного государства, - говорится в другой работе, - является равновесие между двумя элементами, характерными для федерализма: единством и многообразием".

Единство должно проявляться в главном, коренном, наиболее существенном. Это, в первую очередь, цели, которым обязано служить федеративное государство, - целостность государства, социально-экономическая и политическая стабильность общества, благополучие всех без исключения социальных групп, основанное на экономическом росте и демократии, защите прав и свобод человека и гражданина. Во-вторых, это единство институтов, обеспечивающих демократический, федеративный, правовой, социальный, светский характер самого государства. В-третьих, это единство экономического и правового пространства в границах государства. В-четвертых, это единство в реализации основных направлений политики государства.

Принцип единства в многообразии принципиально несовместим с жесткой и тотальной централизацией власти и управления, искусственным выравниванием и унификацией составных частей федерации. Нельзя не согласиться с тем, что "постоянные попытки унифицировать все регионы, непременно подогнать их под общий аршин приводит к "возгонке" претензий и все большему расслаблению государства. Так обычно и бывает, когда естественное многообразие поспешно и неумело пытаются втиснуть в прокрустово ложе чрезмерной искусственной унификации".

При этом единство не исключает, а более того в федеративном и демократическом государстве предполагает многообразие. В условиях федерализма такое многообразие может проявляться в особенностях построения и функционирования органов государственной власти субъектов федерации; многообразии региональных особенностей, требующих учета при проведении конкретной политики; разнообразии методов и средств осуществления в субъектах федерации общегосударственной политики.

Разумеется, федеративная система развивается не без противоречий. В политологической литературе приводились разные примеры противоречий, свойственных этой системе. Одно из них – доходящее иногда до стадии конфликта противоречие между субъектами федерации, являющимися донорами, и субъектами- реципиентами. Субъекты–доноры полагают, что они платят непомерно высокую цену, поддерживая на финансовом плаву субъекты-реципиенты. Последние, напротив, считают, что они не получают достаточной финансовой поддержки для решения проблем своей слабой экономики.

При федеративном устройстве существует также очевидное противоречие между централизмом и регионализмом. Правда, иногда это противоречие почему-то называется системным признаком исключительно «президентского федерализма», т. е. сочетания федеративной формы государственного устройства с сильной президентской властью. Это вряд ли верно. Противоречие между централизмом и регионализмом может возникнуть в условиях любой федерации. Так, значительная напряженность по линии расхождения между центром и периферией характеризует региональный плюрализм в Испании.

Другой пример. Нынешняя Германия характеризуется намного более сильным регионализмом, чем когда-либо в послевоенной истории. Специалисты связывают это с тем, что окончание перманентного экономического бума вместе с перспективой единого европейского рынка заставило земли переосмыслить свое экономическое положение. Не было уже никакой надежды на то, что они могли пребывать в состоянии зимней спячки под опекой федерального правительства и поэтому они решили сделать решающий шаг вперед и разработать собственную экономическую стратегию.

Данное противоречие обусловлено тем, что в основе централизма лежит концентрация предметов ведения, функций, полномочий и соответствующих ресурсов, прежде всего, финансовых, на федеральном уровне, в то время как в основе регионализма лежит, напротив, их максимально возможная децентрализация до уровня регионов. Если регионализация всегда предполагает децентрализацию управления, передачу большего числа полномочий регионам для самостоятельного решения вопросов местного значения, то в федерации соотношение централизации и децентрализации может быть разным в разные исторические периоды. Федерацию нельзя полностью отождествлять с децентрализацией, поскольку возможны и децентрализованные унитарные государства, и федерации с сильными элементами централизации. Однако, тем не менее, децентрализация является неотъемлемым элементом федерации.

Следует также заметить, что в отечественной литературе очень часто отождествляются понятия «регион» и «субъект федерации». Между тем понятие «регион», несомненно, шире по своему объему, поскольку регионом можно обозначить и группу сопредельных государств (регион Прибалтики или Ближнего Востока), и отдельное государство, и часть единого государства. Применительно к федеративному государству регионом часто называют конкретный субъект федерации. И здесь могут возникнуть некоторые смысловые трудности.

Под общим названием «регион» возникает опасность отождествления, например, республики в составе Российской Федерации, с обычной административно-территориальной единицей. Но, например, Республика Татарстан, если продолжить сравнение, есть не просто регион. Она представляет собой национальную государственность татарского народа, призванную способствовать сохранению этнической идентичности на базе общей культуры и языка, что не под силу никакой национально-культурной автономии.

Не совпадают по своему содержанию и такие явления, как федерализация и регионализация. Федерализация – это процесс перехода либо от конфедерации к единому союзному государству (федерации), либо от единого унитарного государства к значительно более децентрализованному целому с иными принципами государственного устройства – тоже к федерации. Федерализация не сводится к усилению самостоятельности субъектов федерации. Она включает комплекс других вопросов, в том числе и, прежде всего, институционализацию основных признаков федерализма.

Регионализация же – это процесс усиления регионов, повышения степени их самостоятельности и значимости, в том числе за счет расширения их полномочий. Следовательно, субъект федерации и регион, федерализация и регионализация, региональная власть и власть субъекта федерации – это близкие, но не тождественные понятия. Еще дальше одно от другого отстоят понятия «федерализм» и «регионализм». По-видимому, регионализацию необходимо сопрягать не с федерализацией, а с глобализацией.

Единство в многообразии как принцип построения и функционирования реальной федерации выражается, как уже отмечалось, в различных формах. Безусловно, исключительно важным для целостности и стабильности федеративного государства является обеспечение единства экономического пространства. Такое единство вытекает из системности народнохозяйственных связей регионов страны, закрепляется общими законодательными основами рыночной экономики, обеспечивается беспрепятственным перемещением товаров, услуг и финансовых средств на всей территории федеративного государства. Связующими звеньями единого экономического пространства являются единая транспортная сеть, единая система связи и телекоммуникаций, единая денежная система, единая система мер и весов.

Однако при всем при этом экономическая действительность в условиях любой федерации отличается большим или меньшим многообразием. Достаточно обратить внимание на резкие различия в экономической ситуации в разных российских регионах. Эти различия вызваны многими причинами, среди которых - исторически сложившийся уровень развития производительных сил, проводившаяся в прошлом политика их размещения, характер укоренившейся производственной специализации региона, обеспеченность природными ресурсами, наличие квалифицированных научно-технических и управленческих кадров и другие факторы.

Очевидно, наиболее оптимальным сочетанием единства и многообразия в сфере экономики является высокая интегрированность национальной экономики на базе производственной специализации регионов в ее самых современных формах.

С учетом двухуровневой структуры государственной власти в федеративном государстве огромное значение имеет обеспечение единого правового пространства. В этом отношении принципиальное значение приобретает в первую очередь всеобщее соблюдение федеральной конституции – основного закона федеративного государства. Кроме этого, гарантированность единого правового пространства предполагает беспрепятственное действие на всей территории федерации федеральных законов, изданных по предметам исключительного ведения федерального центра и по вопросам совместного ведения федерального центра и субъектов федерации, при этом законы, изданные по предметам совместного ведения, должны иметь, как правило, рамочный характер.

Немаловажное значение имеет также неукоснительное соблюдение и исполнение законов субъектов федерации, изданных в пределах предметов их исключительного ведения и полномочий, недопустимость вмешательства в них федерального центра. Единство правового пространства будет обеспечено в том случае, если каждый уровень государственной власти будет действовать в пределах своей юрисдикции.

Свобода правотворчества субъектов федерации в пределах федеральных рамочных законов по предметам совместного ведения, а также в границах своих исключительных предметов ведения не имеет ничего общего с правовым сепаратизмом, который разрушает единое правовое пространство, характерное для всякого единого государства, создает правовой хаос и препятствует проведению общефедеральной политики, отраженной в правовой системе.

В федеративном государстве на уровне основного закона обычно закладываются основы конституционного строя, которые определяют главные принципы экономической, социальной и политической жизни, общие как для всего государства, так и для каждого субъекта федерации. Так, определяя Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, российская Конституция устанавливает тем самым принципы государственной жизни и в субъектах Федерации. Или другой пример. Закрепляя в статье 13 идеологическое и политическое многообразие, Конституция Российской Федерации запрещает тем самым установление какой бы то ни было идеологии в качестве государственной или обязательной, а также монополию на политическую власть какой бы то ни было партии или другой организации, группы лиц или отдельного руководителя. Единство в данном случае заключается в том, что запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Не может быть терпима и идеология, которая обосновывает, пропагандирует и призывает к достижению указанных целей.

В то же время идеологическое и политическое многообразие означает свободу придерживаться любых идеологических и политических взглядов и убеждений, если их проявления в конкретных действиях не угрожают и не посягают на целостность и безопасность государства, основы его конституционного строя, не выливаются в другие противоправные деяния. Такое многообразие несовместимо с принудительным навязыванием личности или группе, обществу в целом любой идеологии, с официальной цензурой, монополией на средства массовой информации и т. п.

Политическое многообразие предполагает рассредоточение власти по горизонтали между тремя ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной) и по вертикали (между федеральным центром и субъектами федерации), функционирование многопартийной системы, свободу деятельности политической оппозиции, а также наличие других признаков, свойственных политическому плюрализму.

В связи с принципом единства в многообразии интересным представляется вопрос о соответствии этому принципу организации и деятельности системы органов государственной власти, обычно принятой в условиях федерации. Исходя из конституционно-правовой практики Российской Федерации, можно утверждать, что такое соответствие имеет место. Согласно Конституции Российской Федерации субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти, что во многом предопределяет разнообразные особенности в государственном строительстве указанных субъектов. В то же время стержнем названной системы являются основы конституционного строя Российской Федерации и общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти, устанавливаемые федеральным законом. Эти основы и принципы определяют единство в главных чертах организацию государственного механизма в субъектах федерации.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», с одной стороны, определяет то общее, единое для всех, что характеризует организацию государственной власти в субъектах Федерации, с другой стороны, оставляет определенный простор для того, чтобы отразить возможное многообразие в особенностях такой организации. Закон закрепил, например, общие принципы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Это государственная и территориальная целостность Российской Федерации; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации; единство системы государственной власти; разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

В то же время закон оставляет на усмотрение субъектов Федерации, например, введение должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, определение наименования и структуры законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, числа депутатов законодательного органа, срока их полномочий, который, правда, не должен превышать пять лет, числа депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, а также решение ряда других вопросов.

Особо следует отметить принципиальное положение, содержащееся в части 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, о том, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации, но с оговоркой: «в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения».

Из этого вытекает, во-первых, что по предметам ведения федерального центра, перечисленным в статье 71 Конституции РФ, и по предметам совместного ведения федерального центра и субъектов федерации, отмеченным в ст. 72 российской Конституции, федеральные органы исполнительной власти вправе давать региональным государственным органам исполнительной власти обязательные для исполнения указания. Здесь имеет место прямое подчинение. Во-вторых, из приведенного выше конституционного положения вытекает, что такая единая система исполнительной власти не образуется в пределах ведения субъектов федерации и их полномочий по предметам совместного ведения. Так что для федеральных исполнительных органов государственной власти формально не досягаемыми остаются лишь предметы исключительного ведения субъектов федерации. В их пределах исполнительные органы субъектов федерации не подчиняются федеральным органам власти и выступают как вполне самостоятельный уровень управления.

Это конституционное положение наводит на мысль о необходимости упростить систему государственного управления России. Ведь в настоящее время в стране наряду с федеральными, региональными и местными исполнительными органами государственной власти существует большая совокупность межрегиональных органов исполнительной власти, а также сеть территориальных структур федеральных министерств и ведомств. Помимо удорожания стоимости управления и формирования дополнительных бюрократических структур, такая ситуация приводит к параллелизму и подмене одних органов другими.

С точки зрения той интерпретации «исполнительного федерализма», которая принята в ФРГ и Швейцарии, было бы целесообразно упразднить межрегиональные органы государственной власти и территориальные структуры федеральных органов власти в регионах и осуществлять все политико-управленческие решения центра через органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме экономии значительных финансовых ресурсов и устранения излишних звеньев управления, а с ними и определенного слоя бюрократии, такая реорганизация управления привела бы к возрастанию роли законодательной ветви власти, устанавливающей общие «правила игры», а также судебной системы, обеспечивающей соблюдение этих правил. За президентской властью осталась бы функции разработки и принятия стратегических решений, координации работы всех звеньев управленческой системы и контроля. За федеральными министерствами и ведомствами были бы закреплены функции рекомендательные (включая рекомендации по совершенствованию законодательства), информационно-аналитические, координирующие и контролирующие. Разумеется, в таких условиях роль и ответственность субъектов федерации, особенно их исполнительных органов власти, резко возросла бы.

Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в статье 77 Конституции Российской Федерации говорится о единой системе только исполнительных органов государственной власти. Означает ли это, что другие государственные органы не составляют единую систему, если между ними нет непосредственно оперативного подчинения нижестоящих органов вышестоящим даже по предметам исключительного ведения федерации и предметам совместного ведения федерации и ее субъектов? Такой вывод был бы, очевидно, ошибочным.

В этой связи представляется необходимым различать в условиях федерации единство системы государственных органов в узком и широком смыслах слова. В узком смысле указанное единство следует трактовать в духе статьи 77 Конституции РФ, когда между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации существует полная субординация, и прямые указания федеральных органов государственной власти являются обязательными для исполнения органами власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения..

Вместе с тем единство можно понимать и в широком смысле слова, когда и при отсутствии непосредственного подчинения и субординации наблюдается единство целей и направлений деятельности федеральных и региональных органов государственной власти. Именно в этом ракурсе следует рассматривать содержащееся в статье 5 Конституции РФ положение о единстве системы государственной власти. Понятно, что законодательные органы субъектов Федерации непосредственно не подчинены ни Государственной Думе, ни Совету Федерации, которые и не уполномочены давать прямые указания законодательным органам субъектов Федерации. Тем не менее, все они составляют в федеративном государстве единую законодательную ветвь власти. И это единство основано, в первую очередь, на общих принципах организации законодательной власти в демократическом обществе, единых конституционных и иных законах, которыми обязана руководствоваться законодательная власть любого уровня.

Примерно в таком же плане можно говорить о единстве судебных органов власти. Понятно, например, что Конституционные (Уставные) суды субъектов Российской Федерации не находятся в отношениях служебного подчинения с Конституционным Судом Российской Федерации. Но их объединяют цели и задачи, которые они решают в государстве, единые принципы, лежащие в основе материальных и процессуальных норм, которыми они руководствуются. Конечно, в организации судебной власти меньше многообразия и больше единства. Тем не менее принцип единства в многообразии получил частичное отражение и в российской судебной системе.

В целом же единство государственной власти в федерации обеспечивается единством стратегических целей государственной политики; едиными общими принципами организации и деятельности органов государственной власти; единой правовой системой, в основе которой находится федеральная Конституция; координационными функциями федеральных органов власти; судебным контролем и прокурорским надзором.

Наконец, единство в многообразии характерно для самого права федеративного государства. Если федеральная Конституция и федеральные законы действуют на всей территории федерации и требуют одинакового толкования и применения, то законы и другие нормативные правовые акты субъектов федерации отличаются большим разнообразием. Оно имеет место особенно тогда, когда по предметам совместного ведения издаются рамочные федеральные законы, оставляющие значительный простор для правотворчества субъектов федерации и когда по предметам ведения самих субъектов их законы и другие нормативные правовые акты отражают реально существующие региональные различия.

Очевидно, про любое федеративное государство можно сказать, что все его органы власти составляют единую систему. Однако при этом не следует забывать, что эта система достаточно четко подразделяется на две относительно самостоятельные подсистемы, смешение предметов ведения, функций и полномочий которых недопустимо.

Таким образом, принцип единства в многообразии, составляя одну из основ федеративного устройства государства, призван сбалансировать интересы федерации и ее составных частей, способствуя тем самым стабильности и динамичности всей федеральной системы.

Имманентным признаком любого действительного федерализма является также принцип субсидиарности , или дополнительности. Принцип субсидиарности получил широкое распространение в практике федеративного строительства, хотя субсидиарность имеет более широкое применение как общий принцип управления. Он предполагает необходимость приближения управления к населению, поскольку означает, что властные решения должны приниматься на возможно более низком уровне управленческой иерархии.

По мнению некоторых зарубежных политологов, источником идеи субсидиарности является не федералистская традиция, а социальная доктрина германских католиков и в ней понятие субсидиарности относилось к отношениям между обществом и государством. Смысл субсидиарности, как она трактовалась в энциклике 1931 года папы Пия XI, заключался в том, что несправедливо и грешно передавать большей и более высоко стоящей ассоциации то, что могут сделать меньшие и подчиненные организации. «Верховная власть государства должна, следовательно, давать подчиненным группам возможность заниматься вопросами и заботами меньшего значения, которые в противном случае сильно распыляли бы его усилия».

Применительно к федеративной форме государственного устройства суть принципа субсидиарности заключается в том, что все основные задачи, стоящие перед государством, в той мере, в какой они способны это сделать, должны решать сами субъекты федерации. Кроме того, исходя из смысла субсидиарности как дополнительности, данный принцип предполагает оказание помощи субъекту федерации со стороны федерального центра. Но роль его должна быть именно дополняющей. Таким образом, принцип субсидиарности, с одной стороны, призван разгрузить федеральный центр, освободить его от задач, решить которые с большим успехом и с меньшими затратами способен сам субъект федерации, с другой – он предполагает оказание помощи со стороны федерального центра в случае, если субъект федерации в выполнении возложенных на него задач сталкивается с какими-то трудностями.

Принцип субсидиарности взят на вооружение Европейским Союзом. Он включен в статью 3б Маастрихтского договора 1991 года. Статья эта, по свидетельству Г. Лембруха, была включена в основном по требованию Германии. Учитывая тот факт, что существуют замечательные институциональные сходства между немецким федерализмом и федеральной структурой ЕС, настаивание Германии на принципе субсидиарности могло бы дать основание предположить, что этот принцип смоделирован по немецкой федеративной системе. Однако, как говорит автор, «субсидиарность только недавно была раскрыта как окончательный конституирующий принцип федерализма, а реальность немецкого федерализма далека от этого», «только в последние два десятилетия было обнаружено, что принцип субсидиарности мог бы применяться также к федеративной организации». И об этом свидетельствует опыт ФРГ, где принцип субсидиарности закреплен в Основном Законе, что, кстати, стоило бы сделать и в Конституции Российской Федерации.

Многие современные государства - это федерации. В числе таковых - Россия. Традиции федерализма развиты также в США, Канаде, Германии и многих других западных странах. Какова специфика данной модели организации государственного устройства? Каковы особенности ее образца, сформировавшегося в России?

Определение федерализма

Что такое федерализм? Под данным термином принято понимать форму организации государственной власти, при которой политический центр делегирует часть своих полномочий на уровень субъектов федерации или же разграничивает свои управленческие компетенции с ними. В зависимости от национальной специфики государственной модели объем полномочий элементов федерации может разниться. Примеры стран, в которых федеративные субъекты обладают в достаточной мере выраженной политической самостоятельностью - США, Россия, Германия.

Федеральная модель государственного устройства в любой стране функционирует в соответствии с теми или иными принципами. Определяются они обычно в законодательном порядке. Принцип федерализма означает некую модель выстраивания политических коммуникаций, которая реализуется всеми субъектами, входящими в состав государства. Их сущность может быть выражена также и в экономическом контексте. Принцип федерализма является в данном аспекте совокупностью правил и норм, отражающих специфику бюджетной или налоговой политики. Данный механизм взаимодействия политического центра и регионов во многом предопределяет то, как осуществляется распределение полномочий между ними.

Федерализм и вопросы суверенитета: американская модель

Принципы федерализма во многом отражают такой аспект, как суверенность субъектов, формирующих государство. Но подход к интерпретации данного термина может разниться. Основные принципы федерализма, заложенные в Конституции США, предполагают, что суверенитет делится между государством на уровне политического центра и штатов в равной степени.

Российская модель суверенитета

В России единственный носитель государственного суверенитета - это политический центр. Субъекты РФ не могут выступать политически независимыми единицами. Данное обстоятельство подтверждено одним из постановлений Конституционного Суда РФ, рассматривавшего вопрос о том, обладают ли национальные республики, входящие в состав РФ, более выраженным суверенитетом, чем, например, области. Ни один из субъектов РФ не обладает полномочиями выше, чем у аналогичных политических единиц, образующих федерацию.

Факторы выбора федеральной модели

Подобная разница в подходах к пониманию суверенитета, которая наблюдается при изучении систем организации государственной власти РФ и США, имеет историческое обоснование. Дело в том, что формирование американской федерации шло в ходе центростремительных трендов: независимые изначально штаты, которые носили все признаки суверенитета, объединились в общее государство. В целом схожая ситуация и в Германии: немецкое государство в том виде, который приближен к современному, сформировалось как союз изначально независимых государств.

В РФ ситуация иная. В течение многих веков Россия развивалась как унитарное государство. Только после революции 1917 года были предприняты первые попытки внедрить в стране принципы федерализма, которые были закреплены в ходе формирования советской модели государственного управления. Хотя формально СССР не считался федеративным государством: на уровне Конституции страны подобной терминологии не употреблялось. После распада СССР федеративная модель устройства РФ была закреплена законодательно.

Особенности российской федеративной модели

Каковы ключевые принципы российского федерализма? Одним из таковых можно назвать равноправие субъектов, формирующих федерацию. В РФ предусмотрены шесть типов соответствующих политических единиц:

области;
края;
автономные округа;
республики;
автономные области;
города федерального значения;

Можно отметить, что федеративная структура России в современном виде в целом схожа с той, что была сформирована в советское время на территории РСФСР. Основной источник права, фиксирующий модель государственного устройства России - Конституция.

Другой важнейший принцип федерализма в РФ: каждый из субъектов федерации обладает выраженной самостоятельностью. Регионы могут обладать собственной конституцией или уставом, который носит аналогичные функции, законодательной системой, а также структурой исполнительной власти. При этом если парламенты субъектов РФ не подочетны Федеральному Собранию - высшему законодательному органу власти, то региональные правительства находятся в вертикальной субординации по отношению к соответствующей структуре исполнительной власти на уровне политического центра.

Федерализм и муниципальная власть

Интересен статус муниципалитетов РФ. Законодательно они не входят в российскую систему государственной власти. Деятельность местных парламентов и административных структур прямо не подочетна соответствующим органам власти на уровне регионов и политического центра. Однако функционирование системы местного самоуправления во многих российских регионах в значительной мере зависит от бюджетного финансирования, предоставляемого центром или региональным правительством. Рассмотрим данный аспект подробнее.

Специфика бюджетного федерализма РФ

Каковы принципы бюджетного федерализма, сформировавшиеся в России? Один из его аспектов мы обозначили выше: многие муниципалитеты зависят от финансовых поступлений, формируемых на уровне региональных бюджетов и федеральной системы государственных резервов. Но есть города и районы, которые вполне способны себя обеспечивать сами. Аналогичные закономерности характерны также и для субъектов федерации: некоторые являются регионами-донорами, другие - дотационными политическими единицами.

Для того чтобы выровнять финансовое положение между различными субъектами федерации, российские власти разработали довольно специфичную бюджетную систему. Которая, с одной стороны, позволяет реализовать ключевые принципы российского федерализма, а именно - равноправие регионов и их самостоятельность в тех или иных политических компетенциях, с другой, сохраняет их вертикальную субординацию в отношении ключевых властных структур на уровне политического центра.

Налоговый фактор

Основной источник бюджетных поступлений в РФ - это налоги и сборы. Они подразделяются на три основных типа - федеральные, региональные и местные. При этом данная классификация не предполагает, что собираться они будут соответствующими органами власти. Нет, их фактическое исчисление и перечисление осуществляют локальные структуры ФНС. Однако федеральными, региональными и местными они именуются, исходя из адресности их зачисления в аспекте бюджета соответствующего уровня.

Совместимы ли дотации с федеральной моделью?

Крупнейшие по объему налоги - федеральные. В числе таковых, например, НДФЛ, который платят все граждане, а также налоги на прибыль организаций. Получается, наибольший объем налогов уходит в федеральный центр? Не совсем так. В России организован также достаточно специфичный принцип налогового федерализма. В соответствии с ним, сборы, взимаемые в бюджет соответствующего уровня, все же могут в определенной пропорции возвращаться на уровень регионов и муниципалитетов. Это происходит на основании норм, прописанных в Бюджетном Кодексе РФ. Так, в некоторых случаях местные бюджеты могут получать порядка 90% от налогов, которые относятся к федеральным или региональным, в виде отчислений по установленным нормативам.

Другое дело, что во многих городах предприятия попросту не могут генерировать столько выручки, чтобы на ее основе формировались налоги, и, соответственно, отчисления с них по нормативам в объемах, достаточных для удовлетворения потребностей муниципалитета или региона в целом. В этом случае федеральный центр назначает меры бюджетной поддержки - дотации, субвенции, целевые кредиты и т. д.

Принципы федерализма в бюджетном выражении отражают специфику экономического развития субъектов РФ. Дело в том, что в России есть регионы, которые объективно развиты лучше, чем другие, а есть те, что сильно отстают в аспекте хозяйственной модернизации. В США подобная ситуация выражена не так сильно - уровень развития штатов в целом сопоставим. И потому американская бюджетная модель характеризуется большей децентрализацией, чем в РФ. Хотя дотации - не чуждое явление и для штатов США.

Федерализм в РФ: нюансы региональной политики

Мы выяснили, что принципы федерализма в РФ в экономическом аспекте выражаются в том, что бюджетная система России, с одной стороны, децентрализована - регионы и муниципалитеты имеют самостоятельную финансовую систему. С другой стороны, соответствующие административно-политические единицы часто не могут быть в полной мере независимыми от центра в силу специфики экономического развития.

Но как обстоят дела в политическом аспекте взаимодействия российского политического центра и субъектов федерации?

Ситуация неоднозначна. В период с 1991 по 2005 годы главы субъектов федерации избирались населением региона. В 2005-2011 годах они назначались политическим центром. Теперь население вновь выбирает главу региона. Также в субъектах РФ возможно принятие законов, по которым глава будет выбираться локальным парламентом. Справедливо ли говорить о том, что при большем уровне демократии регионы обладают более выраженной политической самостоятельностью?

Трактовка имеет значение

Все зависит от способа интерпретации соответствующих процедур. С одной стороны, у нас есть формальный повод говорить о том, что при выборах глав регионов населением самостоятельность субъектов выше. С другой стороны, принципы федерализма, озвученные в Конституции РФ, предполагают, что, вне зависимости от механизма формирования ключевых должностей в регионах, развитие субъекта должно осуществляться при условии самостоятельного определения им политических приоритетов. То есть то, как именно избирается глава региона - не определяющий фактор, если придерживаться рассматриваемой интерпретации. Главное - это фактическое наполнение его полномочий. Которое, если рассматривать конституционные принципы федерализма, представляется достаточно весомым.

Нужен ли России федерализм?

По мнению ряда исследователей, реальная независимость субъектов федерации в России возможна при условии выраженного экономического суверенитета. Принцип финансового федерализма, реализованный в РФ, пока объективно не позволяет субъектам федерации быть в значительной мере независимыми от политического центра. Однако это вовсе не предопределяет каких-либо сложностей в организации системы государственного управления РФ. И во многом опять же по историческим причинам: традиции, отражающие функционирование централизованной политической системы, в России были развиты несопоставимо дольше, чем федерализм.

Нужно ли России стремиться к выстраиванию федеративного государства, приближая стандарты организации политического управления к западным? Ответ на этот вопрос, во-первых, зависит от процессов экономического развития регионов и от их готовности развиваться независимо от дотаций: выше мы определили, что политический суверенитет не может быть реализован без экономического. Во-вторых, исключительно важно, чтобы и граждане РФ были готовы к соответствующей модернизации системы государственного управления.

Исторический аспект государственного устройства России

Оба процесса не должны происходить в форсированном режиме. История России неоднократно доказывала деструктивность резких переходов от одной системы политической организации к другой. Вполне возможно, что текущая геополитическая ситуация способствует как раз таки планомерному отказу от взятого в начале 90-х годов курса на федеративное обустройство страны. И этот путь, по крайней мере, не будет противоречить политической традиции РФ, которая, как мы определили, исторически являлась унитарным государством.

Касательно данного тезиса есть возражения, основанные на том аргументе, что РФ - многонациональная страна и народы России будут желать особого статуса. Однако опять же возвращаемся к истории.

Унитарная традиция играет значимую роль

Российская Империя была столь же многонациональным государством. Результаты переписи населения, проводимые во времена правления царя, показывают, что на территориях многих губерний, совпадающих с сегодняшними национальными республиками, процент коренных народов был выше, чем сейчас. Только в советское время в них стали активными темпами приезжать русские, украинцы, белорусы, принося с собой элементы восточнославянской культуры и свои языки. При этом малые национальности в Российской Империи отлично чувствовали себя в условиях унитарного государства.

Статья 1 Конституции РФ определяет Россию как федеративное государство, а ст. 5 констатирует, что Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации.

В составе Российской Федерации в соответствии со ст. 65 Конституции РФ находится 85 субъектов Федерации (22 республики, 9 краев, 46 областей, 3 города федерального значения, одна автономная область и 4 автономных округа).

Статья 5 Конституции РФ определяет основополагающие принципы, на которых строится российский федерализм:

1. Государственная целостность – неотъемлемый признак суверенного государства. Государственная целостность федеративного государства характеризуется тем, что государственный суверенитет как верховенство и независимость государственной власти на всей своей территории и в международных отношениях принадлежит только Российской Федерации, но не ее субъектам. Субъекты Федерации не имеют право выхода (сецессии) из Российской Федерации.

2. Единство системы государственной власти. Данный принцип характеризует как общие основы построения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, так и проведение общей государственной политики.

3. Провозглашение равноправия субъектов Российской Федерации. Конституция РФ в ст. 5 закрепляет, что Российская Федерация состоит из равноправных субъектов Российской Федерации (ч. 1), а также, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны. Равноправие субъектов Российской Федерации означает равные возможности в обладании и осуществлении прав и обязанностей. Естественно, что различные субъекты Российской Федерации обладают различными экономическими, социальными и политическими особенностями, что создает различие в их правовом статусе.

Равноправие субъектов Российской Федерации является только провозглашенным и не подтверждается дальнейшим конституционным регулированием и политико-правовой практикой федеративных отношений.

4. Равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Право народов на самоопределение (т.е. на самостоятельное определение способов организации экономических, социальных, политических и духовных начал своей жизни) является общепризнанным принципом международного права, установленным в Уставе ООН (1945 г.), Международных пактах о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.). Однако Конституция РФ, закрепляя принцип самоопределения народов в Российской Федерации, имеет в виду не самоопределение их в виде государственности, то есть отделение от Российской Федерации с созданием собственного государства. Данный принцип закрепляется Конституцией РФ как принцип федерализма и относится к народам (населению) субъектов Российской Федерации как территориально-политическим общностям.

5. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Существование двухуровневой системы органов государственной власти в Российской Федерации предполагает определение перечней вопросов, решаемых на каждом уровне. В Российской Федерации предметы ведения между Федерацией и субъектами разграничиваются путем установления предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ), а также предметов ведения субъектов Федерации (ст. 73 Конституции РФ).

6. Единый и равный для всех субъектов РФ стандарт основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Статья 6 Конституции РФ устанавливает, что каждый гражданин РФ обладает на ее территории всеми правами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации. Это значит, что субъекты РФ не вправе изменять конституционно-правовой статус человека и гражданина.

3. Конституционно-правовой статус Российской Федерации
как федеративного государства

Конституционно-правовой статус Российской Федерации – это совокупность прав и обязанностей Российской Федерации как субъекта конституционно-правовых отношений. Конституционно-правовой статус Российской Федерации определяется следующими основными моментами:

1) Российская Федерация – суверенное государство. Государственный суверенитет принадлежит только Российской Федерации, но не субъектам Российской Федерации.

2) Российская Федерация имеет территорию, на которую распространяется ее суверенитет. Территория Российской Федерации в соответствии со ст. 67 Конституции РФ включает в себя:

– территории ее субъектов (сухопутная территория);

– внутренние воды – воды морских портов, заливов, бухт, губ, лиманов, «исторических вод» и других водных пространств, расположенных в сторону берега от исходных линий, от которых отсчитывается территориальное море;

– территориальное море – примыкающий к сухопутной территории или внутренним морским водам государства морской пояс шириной до 12 морских миль;

– воздушное пространство над сухопутной территорией, внутренними водами и территориальным морем высотой до 100 км.

3) государственным языком Российской Федерации на всей ее территории является русский язык (ст. 68 Конституции РФ).

4) единое гражданство Российской Федерации. В соответствии со ст. 6 Конституции РФ гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо от оснований приобретения. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ.

5) наличие высших органов государственной власти. В соответствии со ст. 11 Конституции РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент РФ как глава государства, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) как законодательный (представительный) орган государственной власти Российской Федерации, Правительство РФ – орган исполнительной власти Российской Федерации, суды Российской Федерации.

6) единая правовая система.

7) единое экономическое пространство.

8) государственные символы Российской Федерации. Российская Федерация имеет свои флаг, герб, гимн и столицу.

9) право участия в межгосударственных объединениях. В соответствии со ст. 79 Конституции РФ Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации.

ЛЕКЦИЯ 9.

Конституционно-правовой статус субъектов
Российской Федерации

1. Конституционно-правовой статус республик в составе Российской Федерации.

Задача №1. Что означает принцип федерализма в финансовой деятельности государства? В каких актах данный принцип находит свое законодательное закрепление

принцип федерализм финансовый государственный

Федерация и субъекты федерации - это равноправные партнеры. Субъекты федерации, утрачивая при вхождении в федерацию свой государственный суверенитет, сохраняют статус национально-государственных образований. Как результат: не государство наделяет их полномочиями, а они, создавая новое государственное образование, определяют как его, так и собственные предметы ведения. Содержание второго отличия федераций от унитарных государств состоит в ограничениях, не позволяющих признать субъектом федерации любую пожелавшую того страну либо регион. Субъектом федерации признается только экономически самодостаточный партнер. Это означает, что он должен быть способен обеспечить каждодневные потребности своего населения, содержать государственный аппарат, отвечать по обязательствам и т.п. за счет собственных ресурсов. Иные, неспособные реализовать данный принцип территориальные образования получают статус автономий, ассоциированных членов и проч. Два названных отличия федераций от унитарных государств порождают систему, позволяющую говорить о формировании внутри федераций особой системы общественных отношений - федеративных отношений. Основополагающими элементами данной системы выступают:

1. межбюджетные отношения,
2. отношения собственности,
3. система государственного территориального управления.

Под принципами федерализма понимаются исходные концептуальные положения теории федерализма и федеративного государственно-территориального устройства, которые интегрируют в себе идеальные представления и нормативные предписания об организации и функционировании системы государственно-правовых отношений на общегосударственном и региональном уровнях в их взаимодействии и сбалансированности интересов. Они охватывают определенные свойства федерализма, обусловливая вид федерации, ее структуру, характер взаимоотношений между совокупным государством и его частями, основы разграничения компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти, а также определяют сущность и содержание федеративного государственно-территориального устройства. В российской и германской конституционно-правовой теории и практике нет единого подхода к системе принципов федерализма.

Принципы формирования федеративных отношений в РФ выступают фундаментом федеративного устройства России. Принцип равноправия и самоопределения народов в России отражает многонациональный характер РФ. Нации (народы), проживающие на территории России, наделяются одинаковым объемом прав и обязанностей и им предоставляется право самоопределиться в территориальном образовании, выступающем в качестве составной части РФ. Принцип добровольного объединения территориальных образований на конституционной основе говорит о статусе России как конституционной федерации. Конституционная (недоговорная) природа федерации определяется рядом обстоятельств. Во-первых, Россия как суверенное федеративное государство существовала на момент подписания Федеративного договора; во-вторых, Федеративный договор не признан составной частью Конституции РФ и в случае несоответствия его положений Конституции РФ действуют положения Основного закона; в-третьих, Федеративный договор имеет своим назначением разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ; в-четвертых, российский многонациональный народ самоопределился в федеративное государство путем принятия Конституции РФ, которая устанавливает основы конституционного строя государства, правовой статус личности, федеративное устройство, систему высших органов государственной власти и местное самоуправление.

Принцип организации федерализма в РФ на основе территориального и национально-территориального признаков свидетельствует о том, что российское государство образуют две группы субъектов: национально-территориальные (республики, автономная область и автономные округа) и территориальные (края, области и города федерального значения) образования. В работе делается вывод о целесообразности сохранения в ближайшее время существующего подхода к построению РФ. Принцип признания государственного суверенитета РФ предопределяет верховенство России (в решении своих внутренних дел) и ее независимость (во внешних сношениях). Свойства верховенства и независимости исключают существование двух уровней суверенных властей и не допускают суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ. Проявлением государственного суверенитета РФ является признание государственно- правового приоритета России над ее составными частями, который имеет несколько проявлений. Во-первых, в провозглашении верховенства федерального права над правом субъектов РФ (ч. 1 ст. 15, ч. 5 ст. 76 Конституции РФ); во-вторых, в ограничении организации региональных органов государственной власти основами конституционного строя (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ); в-третьих, в разграничении предметов ведения между РФ и ее субъектами (ст. 71-73 Конституции РФ).

Принцип федерализма в финансовой деятельности государства проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области финансов. Так, в ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ). Процесс дальнейшего расширения прав субъектов Российской Федерации в финансовой деятельности не должен нарушать основные конституционные положения, закрепляющие правомочия Российской Федерации - центра управления финансами страны.

Самостоятельность и государственная поддержка местного самоуправления как принципы осуществления финансовой деятельности местного самоуправления основываются на ст. 132 Конституции Российской Федерации, согласно которой:

1. Органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.
2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Финансовая деятельность осуществляется различными методами. Их разнообразие зависит от многих факторов: от субъекта финансовых взаимоотношений, от условий аккумуляции и использования денежных средств и т. д. В юридической литературе принято делить методы осуществления финансовой деятельности на две группы: методы собирания денежных средств и методы их распределения и использования.

Важнейшим методом собирания денежных средств в государственные (федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации) и местные бюджеты является налоговый метод - метод установления и введения налогов, с помощью которого изымаются в той или иной форме, в обязательном порядке, в установленные сроки и в установленном размере денежные средства для зачисления их в бюджеты определенного уровня. Другим методом собирания денежных средств является метод обязательных платежей (взносов) в государственные социальные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования). В литературе их принято называть "социальными" налогами. Также к методам собирания денежных средств относится метод добровольных взносов - покупка государственных и муниципальных ценных бумаг, пожертвования, вклады в банки и т. д. Данный метод применяется при осуществлении финансовой деятельности и хозяйствующими субъектами.

При распределении, использовании государственных фондов денежных средств, а также средств местного бюджета применяются два важнейших метода: метод финансирования и метод кредитования. Метод финансирования выражается в безвозмездном и безвозвратном предоставлении денежных средств. Кредитование означает выделение (предоставление) денежных средств, как правило, на условиях возмездности (платности) и возвратности. Метод финансирования применяется в отношении государственных и местных (основанных на муниципальной собственности) организаций; метод кредитования - как в отношении государственных организаций, так и иных, негосударственных, организаций. В условиях перехода к рыночным отношениям, дефицита бюджета бюджетным законодательством предусмотрена возможность выделения средств из бюджета на условиях возвратности и возмездности: бюджетный кредит и бюджетная ссуда.

Особенностью финансовой деятельности является то, что ее осуществляют все органы государственной власти в зависимости от их компетенции. Так, в соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума обсуждает и принимает федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, кредитного, таможенного регулирования; денежной эмиссии. Федеральные законы, принятые Государственной Думой, подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации.

Президент Российской Федерации подписывает и обнародует федеральные законы.

Полномочия Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики определены Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации". В частности, Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и т. д.

Представительные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, местного самоуправления выполняют на соответствующей территории функции в области финансов в пределах своей компетенции.

Органы государственного управления РФ и субъектов Российской Федерации, выполняя свои основные задачи в определенной сфере деятельности, осуществляют одновременно и финансовую деятельность, которая обеспечивает выполнение ими своих основных задач и функций. Наряду с органами государственного управления, осуществляющими финансовую деятельность в связи с выполнением своих основных задач и функций, созданы органы государства специально для осуществления финансовой деятельности, которые в своей совокупности получили название "финансовая система".

Для осуществления финансовой деятельности в качестве основной своей задачи были созданы следующие специальные органы государственного управления:

1. Министерство финансов Российской Федерации и соответствующие органы субъектов РФ;
2. Федеральное казначейство Российской Федерации;
3. Министерство Российской Федерации по налогам и сборам.

Особое место среди специальных органов государственного управления, созданных для осуществления финансовой деятельности, занимает Центральный банк Российской Федерации (Банк России).

Задача №2. Д. является главой фирмы "Нормидокс", зарегистрированной и расположенной в иностранном государстве, не имеет гражданства РФ. В целях налаживания контактов с российскими организациями. Д. подал запрос на разрешение въезда и проживание в РФ на срок 6 месяцев. По сведениям правоохранительных органов Д. имеет связи с международными террористическими организациями, оказывает финансовую помощь за счет прибыли компании, им возглавляемой. На основании этого Федеральная служба по финансовому мониторингу приняла решение о нежелательности пребывания данного гражданина на территории РФ, в связи с чем Д. было отказано в предоставление визы на проживание в РФ.

Обоснованы ли действия Федеральной службы по финансовому мониторингу

Вправе ли указанная служба запрашивать органы МВД РФ, другие органы исполнительной власти сведения о финансовой деятельности фирмы, зарегистрированной в другом государстве?

Перечислите правовые акты (с указанием названия, №, даты принятия, даты последних изменений), регулирующие порядок предоставления информации и документов Федеральной службе по финансовому мониторингу РФ органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, и назовите источники их опубликования.

1. Действия федеральной службы по финансовому мониторингу обоснованы.
2. Федеральная служба по финансовому мониторингу является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию и координации деятельности в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Свою деятельность Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет непосредственно и через свои территориальные органы

В соответствии с возложенными на нее задачами Федеральная служба по финансовому мониторингу осуществляет контроль и надзор за операциями (сделками) с денежными средствами и имуществом, выполнением юридическими и физическими лицами требований законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, привлечение к ответственности лиц, допустивших нарушение этого законодательства.

Она имеет право проводить в пределах установленной сферы деятельности проверочные мероприятия, разрабатывать и утверждать методические материалы и программы проведения контрольных мероприятий.

Федеральная служба по финансовому мониторингу имеет право запрашивать органы МВД РФ, другие органы исполнительной власти сведения о финансовой деятельности фирмы, зарегистрированной в другом государстве.

3. Пункт 5.6. Постановления Правительства РФ от 23.06.2004 N 307 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по финансовому мониторингу". Текст документа опубликован в изданиях "Собрание законодательства РФ", 28.06.2004, N 26, ст. 2676, "Российская газета", N 136, 29.06.2004.

Постановление от 17.04.2002 № 245 "Об утверждении положения о представлении информации в Федеральную службу по финансовому мониторингу организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом". Текст документа опубликован: "Собрание законодательства РФ", 22.04.2002, N 16, ст. 1572,"Российская газета", N 74, 24.04.2002.

Постановление Правительства РФ от 14.06.2002 N 425 (ред. от 24.10.2005) "Об утверждении Положения о предоставлении информации и документов Федеральной службе по финансовому мониторингу органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления" Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Российская газета", N 111, 22.06.2002, "Собрание законодательства РФ", 24.06.2002, N 25, ст. 2457.

Задача №3. Областная Дума С-ской области приняла Закон "О введении налога на пользователей мобильных телефонов". Данный закон предусматривает уплату налога с владельцев мобильных телефонов в размере 0,1 % стоимости мобильного телефона ежемесячно и направление полученных средств на выплаты социально не обеспеченным слоям населения. Гражданин П, владелец магазина, реализующего мобильные телефоны, обратился в арбитражный суд с иском о признании нормативного акта Областной Думы недействительным.

Какое решение должен принять суд

Обращаясь в суд с заявлением о признании нормативного акта недействительным, гражданин стремится защитить прежде всего личные права и интересы, но их следует понимать достаточно широко. Решение по таким делам всегда направлено на защиту не только частного интереса заявителя, но и публичного интереса, поскольку нормативный акт касается неопределенного круга лиц и рассчитан на многократное применение. От качества нормативных актов зависит уровень законности и правопорядка, и в этом также заключается интерес гражданина, обратившегося в суд. Такая особенность дел данной категории не всегда учитывается в судебной практике.

Основанием для принятия судом решения о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту (незаконность акта), так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица. Под охраняемым законом интересом обычно понимается юридический интерес. Несоответствие акта закону охватывает: неправильное толкование или применение закона при принятии акта; издание акта соответствующим органом с превышением своих полномочий или нарушением процедуры его принятия; привлечение к ответственности, не предусмотренной нормативными актами, и др. нарушения. При этом необходимо наличие факта нарушения незаконным актом (действием, бездействием) прав и интересов лица, обратившегося за защитой к суду.

Под подающим иск можно понимать как лицо, которому акт адресован, так и иных лиц, если акт нарушает их права и интересы. С заявлением о признании недействительным акта государственного органа и органа местного самоуправления, кроме лиц, права которых нарушены, в суд могут обратиться прокурор, государственные органы и органы местного самоуправления в случаях, когда соответствующим актом нарушены государственные или общественные интересы. Статья 12 ГК РФ развивает конституционную норму, предоставляет суду право признавать не соответствующие закону управленческие акты недействительными.

Дела об оспаривании действительности нормативно-правовых актов рассматриваются в соответствии с ГПК РФ.

Статья 191. Порядок рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов

1. Дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе.
2. Производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов возбуждается на основании заявлений заинтересованных лиц, обратившихся с требованием о признании такого акта недействующим.
3. Дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.

Статья 192. Право на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим

1. Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
2. Прокурор, а также государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, с заявлениями о признании нормативных правовых актов недействующими, если полагают, что такой оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
3. Обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в арбитражный суд, если федеральным законом не установлено иное.

В случае, рассматриваемом в данной ситуации, суд должен принять решение о запрете данного нормативно-правового акта по причине несоответствия его номам ГК РФ и НК РФ.

Задача №4. Председатель Правительства РФ обратился в Совет директоров Банка России с просьбой выдать Правительству РФ денежные средства для погашения задолженности работникам бюджетной сферы по заработной плате. Возврат кредитованных средств гарантировался ценными бумагами государственного займа.

Дайте юридическую оценку подобной просьбе. Может ли Правительство РФ обязать Банк России выплачивать указанные денежные средства

Участниками данного казуса является ЦБ РФ и Правительство РФ. Правовое положение ЦБ РФ регулируется ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и Конституцией РФ. Правовое положение же Правительства РФ регулируется, в первую очередь, Конституцией РФ и ФКЗ «О правительстве РФ». Статья 75 Конституции РФ закрепляет, что защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка РФ, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, т.е. провозглашает независимость ЦБ от любой из ветвей власти, в том числе и исполнительной.

В соответствии со ст. 22 ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России не вправе предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета, покупать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете.

Банк России не вправе предоставлять кредиты для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Тот же принцип закреплен и в ст.92 БК РФ, как основного документа, регулирующего бюджетную политику Правительства РФ, в том числе и вопросы покрытия дефицита бюджета:

Кредиты Центрального банка Российской Федерации, а также приобретение Центральным банком Российской Федерации государственных ценных бумаг Российской Федерации при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита федерального бюджета.

Таким образом, просьба Правительства РФ к Банку России о выдаче денежных средств для покрытия задолженности по з/п (т.е. по покрытию дефицита по статье бюджета) не может быть удовлетворена в силу прямого запрета, установленного законом.

Может ли Правительство РФ обязать Банк России выплатить указанные денежные средства? Во-первых, данное действие (выдача кредита) прямо запрещена законом. Во-вторых, Правительство РФ не входит в органы управления ЦБ РФ, указанных в законе. В-третьих, ст. 15 ФКЗ «О правительстве РФ» не наделяет данный орган государственной власти полномочиями по руководству деятельностью Банка России. В-четвертых, независимость ЦБ РФ закреплена ст.75 Конституции РФ.

Поэтому просьба Правительства РФ о выдаче ему кредита для погашения задолженности является неправомочной, и оно не может обязать Банк России выплатить денежные средства.

Feodus, обозначающего скрепленный договор или союз. В современном обществе под федерализмом понимают форму государственного устройства, при котором регионы являются государственными образованиями, и за ними юридически закреплены определенные политические права, с помощью которых регионы могут отстаивать свои интересы перед центром. Основателем федерализма как политической считают малоизвестного германского философа Иоханнеса Альтузиуса, который впервые ввел понятие федерального народного суверенитета.

Федеративные государства обязательно имеют два уровня государственной власти, из которых один занимает главенствующее положение и называется центром, подчиненный уровень представлен в федерации субъектами.

Принципы обычно противопоставляют так называемому унитаризму - четко централизованному государству, где выстроена власти, и возможности регионов значительно ограничены. Тем не менее, хоть и состоит из разных государственных образований (субъектов), оно составляет единое целостное государство. Различаются две основных модели федерализма - кооперативная и дуалистическая. Кооперативная делает акцент на взаимодополняемости субъектов и центра - пример Германия. А дуалистическая модель подразумевает собой идею равновесия между центром и субъектами и четкого разграничения полномочий.

Федерация ли Россия?

Согласно Конституции наша страна является федерацией, что отражено в ее названии – РФ. Страну обычно относят к «асимметричным федерациям», где некоторые субъекты имеют больше полномочий, чем другие. Например, русские регионы, области и края имеют меньше полномочий, чем национальные республики. Однако существует мнение, что Россия является «псевдофедерацией» - таким политическим строем, где при юридическом федеративном устройстве, фактически действует унитарное государство, не развитое до настоящего федерализма.

В Советском Союзе РСФСР считалась унитарной республикой-государством с автономиями. По сути, сейчас ничего в ее составе не изменилось.

Об этом говорит пресловутая «вертикаль власти», выстроенная президентом, при которой центр дает строгие указания субъектам, а также деление страны на округи, состоящие из нескольких субъектов, полномочные представители которых подчиняются напрямую президенту.

Понравилась статья? Поделитесь ей

Распечатать статью