Принципы гос службы. Принципы государственной службы. II. Организационно-функциональные принципы
ГГС - вид государственной службы, т.е. профессиональная служебная деятельность граждан РФ на должностях ГГС по обеспечению исполнения полномочий федеральных и региональных государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов.
Федеральная государственная гражданская служба - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.
Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъекта Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации.
Принципы:
Принципы государственной службы это основополагающие идеи, установ-ления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государ-ственных органов, полномочий государственных служащих, действующих в системе государственной службы.
Статья 3. Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы
1. Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются:
федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения. и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее - государственные органы);
законность;
приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;
равный доступ граждан к государственной службе;
единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;
открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
профессионализм и компетентность государственных служащих;
защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.
30Понятие и классификация, признаки должностей гражданской службы .
государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации (далее также - государственные должности) - должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации;
Классификация:
1. Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы.
2. Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:
1) руководители - должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также - подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
2) помощники (советники) - должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
3) специалисты - должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
4) обеспечивающие специалисты - должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.
3. Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:
1) высшие должности гражданской службы;
2) главные должности гражданской службы;
3) ведущие должности гражданской службы;
4) старшие должности гражданской службы;
5) младшие должности гражданской службы.
Понятие и классификация гос. гражданских служащих. Требования к ним.
Гос служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном ФЗ, обязанности по гос должности гос службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств фед бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ.
Гос должность – это должность в федеральных органах гос власти, органах гос власти субъектов РФ, а также в иных гос органах, образуемых в соответствии с Конс РФ с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.
Гос должности подразделяются на:
1- должности, устанавл Конст, Фед законами, конст, уставами субъектов – для непосредственного исполнения полномочий гос органов (Президент РФ, председатель Правительства, депутаты, и др) -–гос должности категории «А»
2- должности, учреждаемые в установленном законод порядке для непосредственного обеспечения исполнений полномочий лиц, замещающих должности категории «А» – гос должности категории «Б»
3- должности, учреждаемые госорганами для исполнения и обеспечения их полномочий – гос должности категории «В».
Обязанности:
1- обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конст РФ, реализацию фед законов и законов субъектов РФ, в том числе регулирующих сферу его полномочий
2- добросовестно исполнять должностные обязанности
3- обеспечивать соблюдение и защиту прав и свобод граждан
4- исполнять приказы, распоряжения и указания вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданные в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных.
5- В пределах своих должностных обязанностей своевременно рассматривать обращения граждан и общ объединений (и др) и принимать по ним решения в порядке, установленном ФЗ и законами субъектов РФ
6- Соблюдать установленные в госоргане правила внутреннего трудового распорядка, должностные инструкции, порядок работы со служ информацией
7- Поддерживать уровень квалификации, достаточной для исполнения своих должностных обязанностей
8- Хранить государственную и иную охраняемую законом тайну, а также не разглашать ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей сведения, затрагивающие частную жизнь, честь и достоинство граждан
Подразделяются на служебные и личные. Служебные – связаны с выполнением должностных обязанностей, их принято называть полномочиями. Существуют общеслужебные, профессиональные, должностные полномочия.
Общеслужебные - ознакомление с документами, получение информации и материалов, внесение предложений
Профессиональные:
Вызваны спецификой выполняемой деятельности и обязанностями
Личные: - участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности гос службы
Продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов, стажа работы, уровня квалификации
Переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета.
А также на материальное обеспечение и отдых. Денежное содержание состоит из должностного оклада, надбавок за квалификац разряд, особые условия гос службы, выслугу лет,премий
32.Адм. – правовые основы прохождения гос. гражданской службы .
Прохождение гражданской службы представляет собой систему юридических фактов, порождающих издание индивидуальных актов субъектами ИВ, влияющих на правовой статус государственного гражданского служащего.
Элементы: Все этапы отражаются в лич.
1.поступление на ГГС деле, которое ведётся кадровой службой
2.аттестация и повышение квалификации при переводе лич. дело следует за
3.присвноение чинов служащим. Кадровая служба
4.перевод на другую должность обеспечивает конфиденциальность;
5.поощрения ознакомленность ГГС с их делами.
6.привлечение к ответственности
7.прекращение службы.
Прохождение – это система юр.фактов, порождающих издание индивидуальных актов субъектами исполнительной власти, влияющих на правовой статус служащего.
Прохождение гос.службы отражается в личном деле служащего.
При переводе на новое место сл-бы дело передаётся туда. Ведение неск-х личных дел на одного служ-го, внесение сведений о пол-кой и рел-ной принадлежности, о личной жизни запрещается.
Док-ты, к-ые приобщаются к личному делу гос.служащего: заявление о согласии на замещение должности или о приёме на службу, копия трудовой книжки, копии приказов о назначении на должность и осв-нии от неё, сведения о доходах лица и об имущ-ве на праве соб-сти, справка о соблюдении служащим ограничений, уст-х з-ном, данные об ознакомлении служащего с док-ми его личного дела, копии актов о присвоении квалиф-ных разрядов, копии актов о поощрении, копии актов о наложении на служащего дисциплинарных взысканий.
Кадровая служба д.обеспечить конфиденциальность сведений, содержащихся в личных делах, ознакомление служащих с док-ми их личных дел не реже 1 раза в год и по их просьбе. Личные дела хранятся в течение 10 лет со дня прекращения лицом гос.службы.
33Военная и п/о гос. служба: понятие, виды, признаки, особенности. Это считается одним видом(военная и правоохранительная) службы и называется милитаризироапнная
Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.
Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины. Из всех трех видов гос.службы правовое регулирование правоохранительной службы является максимально децентрализованным. Оно максимально раздроблено. Единого закона нет. Проект з-на подготовлен, обсужден, внесен в 1 чтении (рассмотрели года 2 назад). В отсутствие единого акта о правоохранительной службе нормативное регулирование строится по критерию разновидности правоохранительной службы. Соответственно в условиях децентрализации осн.часть нормативного регулирования ложится на подзаконные акты, причем регулирование осуществляется актами президента.
Государственная служба – это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
Федеральная гос служба по правовому положению служащих подразделяется на гражданскую и милитаризированную.
Гражданская гос служба подразделяется на общегражданскую и специальную.
Милитаризированная служба: военная и военизированная.
Военная служба – в пограничных войсках, внутренних войсках МВД, в вооруженных формированиях, в органах гос власти
Военизированная – в милиции, в таможенных органах, судебных приставов, в конвойной охране, налоговой полиции, и др
Милитаризованная (военизированная) государственная служба - понятие собирательное. Оно объединяет военную и правоохранительную службу. Термин «милитаризованная (военизированная) государственная служба» в законодательстве не определен, но широко используется в юридической науке. Милитаризованная (военизированная) государственная служба осуществляется в органах военного управления, в органах внутренних дел, в таможенных органах, в органах прокуратуры, в некоторых других государственных органах, осуществляющих правоохранительную деятельность.
Для милитаризованной (военизированной) государственной службы характерны высокая степень централизации и жесткая дисциплина, более строгая иерархичность построения, наконец, повышенные требования к состоянию здоровья и физической подготовке государственного служащего. Милитаризованная государственная служба регламентируется исключительно федеральным законодательством. Субъекты федерации не имеют права принимать нормативные правовые акты в данной области.
Милитаризованная (военизированная) государственная служба регламентируется нормами права значительно полнее и обстоятельнее, чем государственная гражданская служба.
Принципы:
Федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации;
Законность;
Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность признания, соблюдения и зашиты;
Равный доступ граждан к государственной службе;
Единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;
Взаимосвязь государственной и муниципальной службы;
Открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;
Профессионализм и компетентность государственных служащих.
В федеральном законе не уточняется, какие из перечисленных принципов относятся к построению, а какие к функционированию системы государственной службы.
Гос. должности в РФ.
Все гос.должности делятся на 2 группы (неравные по объему и по значимости):
1. Гос.должности РФ и гос.должности субъектов РФ.
Это должности, которые установлены Конституцией РФ или Конституцией (Уставом) субъекта и предназначены для непосредственного осуществления полномочий РФ или субъекта.
Президент
Депутаты Гос.Думы
Фед.министры - по Конституции РФ
Члены Правительства
Аудиторы Счетной палаты
Ген.Прокурор.
Перечень гос.должностей РФ устанавливается Указом Президента «О государственных должностях РФ».(их там 43 и если выучить все,то помазотти подумает что ты заболел)
Перечень гос.должностей субъекта утверждается высшим должностным лицом или при его отсутствии – руководитель высшего исполнительного органа. В отношении каждого вида государственных должностей РФ или субъекта существует собственная нормативная база или собственное нормативное регулирование. При этом на всех на них не распространяется законодательство о государственной службе. Правовое регулирование должностей государственной службы осуществляется фед.законами по отдельным видам службы и актами президента.
Государственная служба основана на
принципах:
1) верховенства и федеральных
законов над иными нормативными правовыми
актами, должностными инструкциями при
исполнении государственными служащими
должностных обязанностей и обеспечении их
прав;
2) приоритета прав и свобод
человека и гражданина, их
непосредственного действия: обязанности
государственных служащих признавать,
соблюдать и защищать права и свободы
человека и гражданина;
3) единства
системы государственной власти,
разграничения предметов ведения между
Российской Федерацией и субъектами
Российской Федерации;
4) разделения
законодательной, исполнительной и судебной
власти;
5) равного доступа граждан к
государственной службе в соответствии со
способностями и профессиональной
подготовкой;
6) обязательности для
государственных служащих решений, принятых
вышестоящими государственными органами и
руководителями в пределах их полномочий и в
соответствии с законодательством
Российской Федерации;
7) единства
основных требований, предъявляемых к
государственной службе;
8)
профессионализма и компетентности
государственных служащих;
9) гласности
в осуществлении государственной службы;
10) ответственности государственных
служащих за подготавливаемые и принимаемые
решения, неисполнение либо ненадлежащее
исполнение своих должностных
обязанностей;
11) внепартийности
государственной службы; отделения
религиозных объединений от государства;
12) стабильности кадров государственных
служащих в государственных органах.
Комментарий к статье 5
В ст. 5
Закона закрепляются основные принципы
государственной службы. Принцип -
центральное понятие, руководящая идея,
основание системы; он обобщает и
распространяет какое-либо положение на все
реалии той области, из которой
абстрагирован.
Комментируемый Закон
является базовым законом, регулирующим
отношения государственной службы. Его
нормы исходны для всех иных законов и
других нормативных актов, как федеральных,
так и субъектов РФ. Поэтому принципы,
закрепленные в данном Законе, выражают не
просто его содержание, раскрывают его
смысл, они образуют исходные начала
организации государственной службы в
Российской Федерации, учитываются
законодателем при принятии новых, отмене
или изменении действующих нормативно -
правовых актов о государственной службе.
Все федеральные органы и органы
государственной власти субъектов РФ
обязаны проводить в жизнь эти принципы.
Государственные служащие должны
руководствоваться ими в своей работе.
Закон устанавливает как правовые основы
организации государственной службы, так и
основы правового положения
государственных служащих. Поэтому в
принципах государственной службы находят
свое отражение, прежде всего, общие
принципы организации и деятельности
государства и его властных структур,
закрепленные в Конституции РФ (ст. ст. 2, 4, 10 и
др.) либо вытекающие из нее. Вместе с тем в
ст. 5 Закона сформулированы и специальные
принципы, присущие государственной
службе.
1) основывается на принципе
верховенства Конституции РФ и федеральных
законов над иными нормативными правовыми
актами, должностными инструкциями и т.п.
Этот принцип является всеобщим, не имеет и
не может иметь каких-либо исключений для
кого бы то ни было. Обязанность всех органов
государственной власти, всех
государственных служащих соблюдать
Конституцию РФ и федеральные законы на
территории Российской Федерации является
необходимым условием функционирования
государства и реализации законности. Эта
обязанность возведена в ранг
конституционного принципа ч. 2 ст. 4
Конституции РФ.
Верховенство
Конституции РФ и федеральных законов на
всей территории страны не может быть
предметом договоренностей между
субъектами РФ, а равно между ними и
федеральными органами.
Установление
предварительных условий, каких бы то ни
было других прямых или косвенных
ограничений действия федеральных законов
не имеет юридической силы ввиду ущемления
суверенитета Российской Федерации.
Решения органов государственной власти и
их должностных лиц, противоречащие
Конституции РФ и предписаниям федеральных
законов, признаются недействительными с
момента их принятия.
Отказ или
уклонение от действий, предписанных
федеральными законами, влечет
установленную законом ответственность
государственных служащих.
Этот принцип
требует, чтобы организация всей
государственной службы осуществлялась на
основе и во исполнение Конституции РФ и
федеральных законов.
Исходя из
требования верховенства Конституции РФ,
каждый государственный служащий обязан
осуществлять свою государственную
должность в духе следующих конституционных
принципов: демократизм, законность,
равноправие и полноправие граждан,
гуманизм, государственное единство,
равноправие и самоопределение народов,
разделение властей, идеологическое
многообразие, многопартийность.
2) В
подп. 2 п. 1 комментируемой статьи
предусматривается, что государственная
служба основана на принципе приоритета
прав и свобод человека и гражданина.
И
это не случайно. Человек, его права и
свободы, их непосредственное действие
признаются Конституцией РФ (ст. ст. 2, 18)
высшей ценностью. Признание, соблюдение и
защита прав и свобод человека и гражданина -
обязанность государства и государственных
служащих. В конечном счете данный принцип
определяет главный смысл и содержание
деятельности государственных служащих. С
учетом этого при отборе кандидатов на
государственные должности особое внимание
должно уделяться их способности и
готовности учитывать в своей работе
интересы граждан. Серьезным нарушением
приоритета прав и свобод следует считать
случаи, когда сами государственные
служащие не соблюдают права человека,
защита которых является сущностью их
деятельности. Что касается членства в той
или иной партии или общественном
объединении, то сам по себе этот факт не
может рассматриваться как препятствие к
пребыванию на государственной службе.
Государственная служба должна вновь
обрести у граждан доверие, пошатнувшееся за
последние годы. Однако эта цель не будет
достигнута, если просто "стричь газон", т.е.
увольнять старый аппарат и постоянно
набирать новый.
На данном этапе гораздо
важнее приблизить систему управления к
гражданам. Избавить людей от предубеждений
в отношении к ней сможет только тот
государственный служащий, который работает
в непосредственном контакте с гражданами и
активно противодействует попыткам
нарушения их прав и законных интересов.
3) Комментируемая статья указывает, что
государственная служба основывается на
принципе единства системы государственной
власти, разграничения предметов ведения
между Российской Федерацией и ее
субъектами. Этот принцип непосредственно
вытекает из федеративного устройства
страны, которое основывается на
государственной целостности, единстве
системы государственной власти,
разграничении предметов ведения и
полномочий между органами власти
Российской Федерации и ее субъектов (ч. 3 ст.
5 Конституции РФ).
Федеральная служба
находится в ведении Российской Федерации, а
государственная служба субъектов
Федерации - в их совместном ведении
(Конституция РФ, п. "т" ст. 71, п. "л", "н" ч. 1 ст. 72).
В рамках этого разграничения объем
полномочий Российской Федерации должен
быть достаточным для организации
государственной службы как единого
организационно - правового института
власти. Реализация принципа единства
государственной службы объективно требует
единого правового регулирования основ
организации государственной службы и
правового положения государственных
служащих Российской Федерации. Именно эту
задачу и решает комментируемый Закон.
4)
В Конституции РФ (ст. 10) закреплен принцип
разделения властей на законодательную,
исполнительную и судебную. В
комментируемой статье (подп. 4) установлено,
что и государственная служба основана на
этом принципе. Соответственно
дифференцируется государственная служба в
органах представительной, исполнительной и
судебной властей. Неясным остается служба в
органах прокуратуры. Включение прокуратуры
в главу 7 Конституции РФ "Судебная власть" не
означает, что этот орган принадлежит к
судебной власти.
Государственная
служба организуется и осуществляется с
непременным учетом многообразия и
специфики сфер государственной
деятельности. С этой точки зрения к
государственной относится служба в
различных специализированных отраслях:
военная служба, служба в органах внутренних
дел, таможенных, налоговых органах,
налоговой полиции и др. Для регулирования
этих и подобных им видов службы характерно
то, что оно обычно является системным,
охватывающим службу в органах всех уровней
или отрасли (сферы) в целом.
5) Согласно
ч. 4 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской
Федерации имеют равный доступ к
государственной службе. Исходя из данной
нормы, комментируемый Закон устанавливает,
что государственная служба основана на
принципе равного доступа граждан к
государственной службе в соответствии со
способностями и профессиональной
подготовкой. Из этого вытекает, что при
поступлении и прохождении государственной
службы запрещена всякая по
признакам пола, социальной, расовой,
национальной, языковой или религиозной
принадлежности.
В Законе ничего не
говорится о физических и моральных
качествах государственных служащих. Однако
совершенно ясно, что государственным
служащим может быть лишь гражданин,
способный по состоянию здоровья и своим
деловым качествам профессионально
обеспечивать выполнение функций,
возложенных на соответствующий
государственный орган. Что касается
условий доступа граждан к государственной
службе в соответствии с профессиональной
подготовкой, то это означает следующее:
претенденту необходимо иметь образование и
подготовку, соответствующие содержанию и
объему полномочий этой должности. При этом
принцип равнодоступности к
государственной службе реализуется
посредством участия граждан в конкурсе на
вакантные государственные должности
государственной службы (см. коммент. к ст.
22).
Правоограничения, предусмотренные в
Законе (ст. 11), не ослабляют действия
принципа равного доступа граждан к
государственной службе и не означают
исключений из него. Они естественно
вытекают из факта осуществления
государственными служащими властных
полномочий и специфики конкретных
служебных функций.
6) Комментируемая
статья Закона предусматривает
обязательность для государственных
служащих решений, принятых вышестоящими
государственными органами и
руководителями в пределах их полномочий и в
соответствии с законодательством
Российской Федерации. В данном положении
следует различать два аспекта. Во-первых,
речь идет об обязательности решений
вышестоящих в порядке подчиненности
государственных органов и должностных лиц,
принятых в пределах их компетенции.
Во-вторых, речь идет об обязательности
приказов, распоряжений и указаний
вышестоящих руководителей, отданных в
пределах их должностных полномочий.
Условием обязательности решений является
их соответствие законодательству.
7)
Согласно подп. 7 п. 1 Закона государственная
служба основывается на принципе единства
предъявляемых к ней основных требований.
Основные требования являются едиными и для
федеральной государственной службы, и для
государственной службы субъектов
Российской Федерации, и, соответственно,
для деятельности госслужащих.
Единство
государственной службы Российской
Федерации обеспечивается установленной в
Федеральном законе (глава V) системой
органов государственной службы и
определенными едиными задачами. Принцип
единства основных требований
осуществляется также посредством
системного урегулирования и согласования
статусов государственных должностей,
последовательности взаимосвязей и
процедур функционирования всех элементов
института государственной службы.
Например, в строгом соответствии с группами
государственных должностей установлены
квалификационные разряды (специальные
звания), в соответствии с которыми, в свою
очередь, к претендентам предъявляются
предусмотренные Законом квалификационные
требования и т.д. (см. коммент. к ст. ст. 6 и 7).
Принцип единства требований означает
также, что все государственные служащие
подчинены минимуму общих правил,
независимо от того, служат ли они
Российской Федерации или ее субъекту. Так,
глава III Закона именуется "Основы правового
положения государственного служащего", т.е.
определяет права и обязанности лиц,
находящихся как на федеральной, так и на
государственной службе субъекта РФ. В
Российской Федерации устанавливаются
единая классификация государственных
должностей, квалификационные разряды
государственных служащих, единые права и
обязанности (при различии служебных
полномочий), единый порядок прохождения
государственной службы и т.д.
Принцип
единства требований обеспечивает
независимость государственной службы от
структурных и иных перестроек в системе
органов власти.
8) Деятельность по
обеспечению исполнения полномочий
государственных органов (государственную
службу) следует считать
высококвалифицированной профессией,
имеющей значение для всего государства и
требующей особого мастерства,
приобретаемого и поддерживаемого в
результате систематического и
непрерывного образования. Вот почему в
Законе (подп. 8 ст. 5) указывается, что
государственная служба основана на
принципе профессионализма и
компетентности государственных служащих.
Этот принцип обязывает государственных
служащих владеть процедурой деятельности
органов государственной власти, знать свои
права и обязанности; активно и в полной мере
осуществлять функции и полномочия,
предусмотренные законодательством и
должностными положениями и инструкциями.
Закрепляя принцип профессионализма и
компетентности, Закон признает, что
положение государственных служащих в
значительной степени зависит от них самих,
и все они должны стремиться к достижению
максимально высокого уровня своей
деятельности.
9) Согласно подп. 9
комментируемой статьи государственная
служба основывается на принципе "гласности
в осуществлении государственной службы".
Таким образом, в Законе впервые в
нормативной форме закреплена обязанность
государственных служащих предоставлять
информацию. В соответствии с ч. 2 ст. 24
Конституции РФ органы государственной
власти и органы местного самоуправления, их
должностные лица обязаны обеспечить
каждому возможность ознакомления с
документами и материалами, непосредственно
затрагивающими его права и свободы, если
иное не предусмотрено законом. Вместе с тем
Федеральный закон (ст. 10) закрепляет и
определенные рамки этого принципа,
устанавливая, что государственный служащий
обязан хранить государственную и иную
охраняемую законом тайну и не разглашать
служебную информацию. Поэтому
государственная служба фактически
основывается на сочетании гласности и
служебной конфиденциальности. Добиться
сочетания этих противоречивых требований
нелегко: все будет зависеть от общего
прогресса на пути достижения большей
гласности и от того, в какой мере удастся
совместить операциональные нужды
государственной службы со стремлением
граждан к большей осведомленности.
10)
Государственная служба основывается также
на принципе ответственности ее служащих за
подготавливаемые и принимаемые решения,
неисполнение или ненадлежащее исполнение
своих должностных обязанностей (подп. 10 ст.
5). Действительность свидетельствует, что
причина многих недостатков в деятельности
органов власти - не только и не столько
пробелы и изъяны законов, сколько
некачественные решения либо неисполнение
государственным служащим должностных
обязанностей.
Подготовка или принятие
некачественного решения является частным
случаем ненадлежащего исполнения
должностных обязанностей; последнее
согласно Закону (ст. 14) образует состав
должностного проступка и влечет применение
дисциплинарных взысканий.
Однако
ущерб, причиненный неправомерными
решениями и действиями государственных
служащих, возмещается государственным
органом, в котором состоит служащий, на
основании решения суда или арбитражного
суда. Государственные служащие за ущерб,
причиненный при исполнении служебных
обязанностей, привлекаются в порядке,
предусмотренном трудовым
законодательством Российской Федерации
(см. коммент. к ст. 14).
Должностное лицо
отвечает не только за неисполнение или
ненадлежащее исполнение возложенных на
него обязанностей, но и за дачу подчиненным
указаний о совершении неправомерных
действий, а также непринятие мер по
обеспечению правовых норм, контроль за
соблюдением которых входит в их служебные
обязанности.
11) Закон объявляет
"политику вне государственной службы".
Государственная служба основана на
принципе внепартийности и отделения
религиозных объединений от государства
(подп. 11 комментируемой статьи). Этот
принцип имеет своей целью оградить
государственных служащих от влияния и
контроля со стороны политических партий
так, чтобы они могли эффективно работать
независимо от того, какая политическая
партия приходит к власти в результате
выборов. Кроме того, принцип внепартийности
защищает государственных служащих от
потери своих должностей по политическим
мотивам, в том случае если одна партия
встает на место другой у кормила власти.
Взаимоотношения между государственными
служащими и политическими партиями и
религиозными объединениями определяют
конституционные принципы свободы
убеждений (ст. 29 Конституции РФ) и свободы
совести (ст. 28 Конституции РФ). Из этого
вытекает, что государственные служащие
пользуются:
свободой совести, свободой
исповедовать любую религию или не
исповедовать никакой;
свободой
принадлежности к политическим партиям;
правом выдвигать свою кандидатуру на
выборах от любой политической партии.
Вместе с тем принцип внепартийности
государственной службы не допускает
создания организаций каких-либо
политических партий, общественных движений
и объединений, преследующих политические
цели.
Государственные служащие
независимы от политических партий,
движений и иных общественных объединений и
организаций. При исполнении служебных
обязанностей они не вправе
руководствоваться решениями каких-либо
партий, политических общественных движений
и иных общественных объединений,
преследующих политические цели. Им
запрещено официально или публично
демонстрировать свою приверженность или
принадлежность к указанным партиям или
движениям.
Применительно к лицам,
занимающим определенные должности, законом
может быть предусмотрено приостановление
или запрет членства в какой-либо партии,
политическом общественном движении или
ином общественном объединении,
преследующем политические цели, а также
запрет вести политическую пропаганду и
агитацию, участвовать в каких-либо
политических акциях.
Принцип отделения
религиозных объединений от государства
означает, что они не участвуют каким бы то
ни было образом в организации и
осуществлении государственной службы, не
оказывают какого-либо влияния на ее
деятельность.
Государственные
служащие не вправе каким-либо образом
вмешиваться в политическую, богослужебную
деятельность религиозных объединений,
связанную с удовлетворением религиозных
потребностей верующих.
В органах
государственной власти не могут
создаваться организации религиозных
объединений. В официальных документах не
должно быть указаний на вероисповедную
принадлежность государственных служащих.
В органах государственной власти не
могут отправляться религиозные обряды,
осуществляться религиозная или
атеистическая пропаганда,
распространяться предметы культа,
религиозная литература.
Государственные служащие не вправе
демонстрировать свою приверженность или
принадлежность к той или иной религии,
конфессии, церкви и вместе с тем должны
обеспечивать свободную деятельность всех
религиозных объединений.
12)
Государственная служба основывается на
принципе стабильности кадров (подп. 12
комментируемой статьи). Профессиональная
стабильность и устойчивость служебного
положения являются необходимыми как в
интересах государственного аппарата, так и
в интересах государственных служащих, и они
должны быть гарантированы даже в том
случае, когда полностью или частично
изменяется система государственных
органов и организация государственной
службы.
Государственным служащим
должны быть обеспечены достаточные
гарантии против произвольных действий,
затрагивающих их профессиональное
положение или карьеру. Их статус не может
зависеть от политической конъюнктуры,
конкретной личности политического
руководителя, частых и не всегда
обоснованных организационных перестроек.
Условиями стабильности кадров
государственных служащих являются:
искоренение ,
практики подбора кадров по принципу личной
преданности и партийности;
своевременное освобождение
государственных органов от лиц
некомпетентных или профессионально
непригодных;
создание надлежащих
условий для плодотворной деятельности;
усиление социальной и правовой
защищенности.
На решение этих вопросов
направлен комплекс правовых норм,
регулирующих основы организации
государственной службы (глава II), основы
правового положения государственных
служащих (глава III), порядок прохождения
государственной службы (глава IV) и
компетенцию органов управления
государственной службой (глава V).
Законодательство Российской Федерации определяет государственную службу как профессиональную служебную деятельность «граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
– Российской Федерации;
– федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
– субъектов Российской Федерации;
– органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;
– лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
– лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации».
Таким образом, законодательство представляет государственную службу как профессиональную деятельность, которая осуществляется на основе специальных умений, знаний и навыков, службу, требующую определенной подготовки и профессионального образования. Законодательство Российской Федерации регламентирует гражданскую службу как социальный институт, который призван обеспечить осуществление полномочий государственных органов. Государственная служба является основным институтом государственного управления. Назначение, функции государственной службы определяются ее системным устройством.
Понятие «государственная служба» хотя и регламентируется законодательством государства, тем не менее все же довольно размыто и неопределенно. В специальной научной литературе государственная служба чаще всего определяется на основе нормативно-правовых актов (прежде всего, Конституции РФ, а также федеральных законов). В широком смысле государственная служба понимается как разновидность профессиональной служебной деятельности работников государственных структур и ведомств, а также неотъемлемое свойство государства.
Законодательство указывает, что государственная служба направлена на обеспечение исполнения полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации.
В систему государственной службы, согласно ст. 2 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», включены:
– государственная гражданская служба;
– военная служба;
– государственная служба иных видов.
Поскольку понятие государственной гражданской службы в определенной степени является исключающим, положения и систему функционирования гражданской службы регулирует специальный закон «О государственной гражданской службе», который в статье 3 дает определение данному виду деятельности. В документе указано, что государственная гражданская служба представляет самостоятельный вид государственной службы. Таким образом, юридически гражданская служба отделена от военной и государственной службы иных видов. Цель данного вида деятельности – обеспечение исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Ведущим признаком гражданской службы является профессиональная деятельность, или непрерывное, преемственное, в полной мере компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов, а также лиц, замещающих государственные должности. Под государственным органом понимается специальная структура, образуемая в установленном законом порядке, наделенная определенными полномочиями, необходимыми для осуществления соответствующих функций государственной власти.
Понятие «военная служба» как государственная гражданская служба определено законодательством Российской Федерации, прежде всего – Федеральным законом от 28 марта 1998 г. «О воинской обязанности и военной службе». Часть 1 ст. 2 Федерального закона «О воинской обязанности» определяет военную службу как особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами, не имеющими гражданства (подданства) иностранного государства, в Вооруженных силах Российской Федерации и во внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации, в инженерно-технических, дорожностроительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти и в спасательных воинских формированиях федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач гражданской обороны, в Службе внешней разведки Российской Федерации, органах федеральной службы безопасности, органах государственной охраны и федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации, воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а гражданами, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства и иностранными гражданами – в Вооруженных силах Российской Федерации и воинских формированиях.
Государственная гражданская служба осуществляется государственным аппаратом в органах представительной, исполнительной и судебной власти, а также в иных органах государства, которые от имени государства реализуют его цели и функции. С этими целями государство наделяет свои органы государственно-властными полномочиями. Соответственно, профессиональная деятельность на государственных предприятиях, в государственных учреждениях, не имеющих властных функций, не является государственной службой.
Система государственной службы, согласно Федеральному закону, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации. В федеральном законе «О системе государственной службы РФ», говорится, что «правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении Российской Федерации. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация – в ведении субъекта Российской Федерации».
Система государственной службы построена в соответствии с федеративным устройством России. В этом отношении особо важен вопрос о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Конституция РФ в пункте «т» статьи 71 определяет, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. Иначе говоря, федеральная государственная служба является предметом исключительных полномочий Российской Федерации. Однако субъекты Федерации не полностью отстранены от участия в регламентации этого вопроса. Субъекты могут реализовать предоставленное им конституцией право законодательной инициативы для изменения или направления работы федеральных органов власти.
Законодательство относит организацию государственной гражданской службы субъектов Федерации к ведению субъекта Федерации. По этому вопросу государственные органы субъекта Федерации обладают всей полнотой власти. Региональное законодательство, как правило, определяет свои органы по управлению государственной гражданской службой, их структуру, полномочия. Положения об органах управления государственной службы принимаются нормативными правовыми актами администрации субъекта Федерации.
Таким образом, система государственной службы включает различные службы, определенные по направлениям деятельности (гражданскую, военную, государственную службу иных видов), а также службы, выделенные по территориальному разграничению полномочий (федеральную государственную службу и государственную службу субъекта Федерации).
Анализируя современное состояние государственной службы, плюсы и минусы в правовом статусе, особенности положения, реализации полномочий, необходимо обратиться к истории недавнего прошлого России. Особенно интересным в контексте изучения системы государственной службы представляется XIX век, поскольку в этот период произошли существенные перемены в положении государственных структур. Учитывая, что сегодня государственная служба также претерпевает изменения, опыт развития XIX века может оказаться полезным.
В XIX веке, при множестве существенных и незначительных изменений отдельных вопросов статуса государственной службы, Россия оставалась абсолютной монархией, и главным человеком, который напрямую имел возможность влиять на политику государства, был император. Такое положение сохранялось как в начале XIX века, при правлении императора Александра I, так и в конце XIX столетия при проведении «великих реформ» Александра II, императора, который отменил систему крепостного права и провел ещё несколько реформ. Создавались новые государственные структуры, появлялись новые ведомства, но государь не терял своего статуса и положения.
Среди конкретных изменений в истории государственной службы XIX века можно отметить создание министерств в 1802 году императором Александром I. Министерства как структуры государственного управления были ограничены в своей компетенции, вопросы, которыми занимались министерства, порой передавались из одной структуры в другую. Особое место в системе государственной службы при правлении Николая I стала занимать собственная Его Императорского Величества канцелярия и в частности – Третье отделение, которое занималось политическим сыском.
На рубеже XIX–XX столетий в отношении государственной службы Российской империи сложилась ситуация, когда вторым человеком в государстве по полномочиям, после государя императора, стал именно министр внутренних дел. Министерство приобрело огромную значимость в конце XIX столетия, когда под его контроль было передано Третье отделение собственной Его Императорского Величества канцелярии и Отдельный корпус жандармов. Усиление МВД данной структурой государственной службы сделало ведомство внутренних дел главным звеном государственного аппарата, а соответственно министра – главным после государя.
Правовое регулирование государственной службы Российской империи рубежа XIX–XX веков отмечается значительным усилением силовых ведомств, в частности – повышением роли Министерства внутренних дел, его ответственности в структуре государственного аппарата. Другим особенно значимым ведомством было Министерство финансов. В истории, особенно второй половины XIX века – рубежа XIX– XX веков, нередки были случаи столкновения взглядов и интересов министра внутренних дел и министра финансов.
Современная система государственной службы избегает, согласно законодательству, возможности усиления одной структуры и увеличения ее влияния над другими. Для создания наиболее оптимально работающей системы государственной службы необходимо обращаться к опыту истории, чтобы иметь возможность проанализировать, какие ситуации «сработают» и дадут положительный результат, а какие являются совершенно неприемлемыми для нашего государства. Только с учетом исторического опыта можно создать оптимальную систему функционирования государственной службы.
В настоящее время согласно федерального законодательства, государственная служба это профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: РФ; федеральных органов госвласти; субъектов РФ; органов госвласти субъектов РФ и иных госорганов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законам для исполнения полномочий федеральных органов государственной власти.
Согласно Федеральному закону №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» законодатель рассматривает государственную службу и ее виды как систему. При этом в самом законе явного упоминания дефиниции «система» или же определение государственной службы как системы не дается. Несмотря на это принципы построения и функционирования государственной службы конкретно отражают системный подход к организации современной государственной службы в России. Исходя из теории систем, государственная служба как система должна представлять собой единое целое, состоящее из совокупности множества элементов, взаимосвязанных и взаимообусловленных между собой, постоянно взаимодействующих с внешней средой в процессе достижения целей государственного управления.
В теории систем в зависимости от влияния на систему внешней среды (и наоборот) различают открытые и закрытые системы. Применительно к государственной службе в России мы можем говорить о развороте государственной службы в сторону открытого взаимодействия с внешней средой, ее доступности и открытости для граждан и общества. Так, например, законодатель в статье 3 пункте 1 указывает на равный доступ граждан к государственной службе и открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.
В зависимости от изменения системы (функционирования) в пространстве и времени различают статические и динамические системы. Применительно данного положения теории систем для государственной службы, мы можем сказать, что до 2003 года в России существовала статическая система организации и функционирования государственной службы, а в результате последующих реформ и по настоящее время, несмотря на стабильность и закрепленные законодательно социальные гарантии, мы можем говорить о динамично развивающейся системе. Сами принципы и подходы к организации государственной службы, к подбору и работе с кадрами, предполагают открытость и динамичность системы. А такие принципы функционирования государственной службы как: единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы и взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы отражают такую характеристику системы как целостность, предполагающую, что различные элементы системы, несмотря на определенные особенности и специфику организации, имеют общие цели и взаимозависимы, тем самым, образуя в своей совокупности, единое целое.
Государственная служба и каждый ее вид в отдельности – однозначно сложная система, при изучении которой невозможно исследовать подсистемы независимо друг от друга. А объединив различные виды государственной службы в единую систему и прописав единые основы построения и функционирования всех видов государственной службы, а также взаимосвязь государственной службы с муниципальной службой, не входящей в систему государственной службы в российской государственности законодатель создает для государственных служащих возможность перехода с сохранением основных социальных гарантий с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида или на муниципальную службу. По сути каждый из видов государственной службы по своей природе, цели и задачах является государственной службой, поэтому законодатель предусмотрел, что само разделение государственной службы на различные виды не должно существенно менять сам статус и назначение государственной службы и государственного служащего.
Системный подход предполагает наличие у системы 3 основных характеристик: целостность, эмерджентность и иерархичность. Относительно государственной службы, ее целостность обеспечивается принципом федерализма, закрепленного в Конституции РФ, который обеспечивает единство системы государственной службы, единство организационных основ и системы должностей, учреждаемых в единой системе государственных органов. Эмерджентность как характеристика современной государственной службы проявляется в том, что в субъектах РФ она может отличаться, в рамках соблюдения федерального законодательства, по вопросам, относящимся к ведению субъекта РФ, а также существуют ярко выраженные особенности (свойства) каждого вида государственной службы, не смотря на общие организационные принципы построения системы государственной службы. В зависимости от уровня власти выделяют государственную службу федеральную и субъекта РФ; в зависимости от видовой дифференциации выделяют государственную гражданскую службу, военную службу и государственную службу иных органов, что соответственно и отражает иерархичность государственной службы.
Современная государственная служба в России организуется и осуществляется с учетом специфики сфер и отраслей государственной деятельности и в связи с этим подразделяется на виды. Под видами государственной службы мы будем понимать ее специализацию, которая зависит от уровня и функций соответствующих государственных органов.
В соответствии с Федеральным законом №58-ФЗ «О системе государственной службы» государственная служба включает в себя следующие виды: государственная гражданская служба; военная служба; государственную службу иных видов. До января 2016 года одним из видов государственной службы выделялась правоохранительная служба, но Федеральный закон от 13 июля 2015 г. №262-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения видов государственной службы и признании утратившей силу части 19 статьи 323 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» уточнил систему государственной власти и отнес правоохранительную службу к иным видам государственной службы, в результате, ст. 7 «Правоохранительная служба» утратила силу.
Итак, в соответствии с теорией систем мы можем достоверно сказать, что современная государственная служба в России – система. Система государственной службы РФ – совокупность всех ее видов и уровней, имеющих общие правовые и организационные основы, но различающиеся по функционально-целевой направленности деятельности государственных органов и их служащих. Соответственно законодатель, рассматривая государственную службу как систему, предусмотрел и взаимосвязи ее подсистем. Так в Федеральном законе №58-ФЗ прописаны положения, которые обеспечивают взаимосвязь государственной гражданской службы с иными видами государственной службы:
соотносительность основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий. Главным является понятие «соотносительности». Так основные условия и оплаты труда реально отличаются у государственных гражданских служащих, к примеру, и военных служащих, но система расчетов, окладов и мотивирующих выплат относительно идентична;
на всех видах и уровнях государственной службы устанавливаются определенные ограничения для граждан, проходящих службу;
учета стажа государственной службы РФ иных видов при исчислении стажа гражданской службы;
соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу РФ.
В целях раскрытия особенностей функционирования и содержания государственной службы является обязательным установление ее принципов, так как ими указываются ее сущностные характеристики. Определение принципов государственной службы правового характера определяет функционирование органов государственной власти, деятельность служащих, постоянство государственно-правового урегулирования отношений государственно-служебного характера, а также аргументированность тенденций развития законодательной деятельности в области государственной службы.
Принципы государственной службы определяются наличием принципов функционирования всего государства в целом, его органов государственной власти и государственного управления. Анализ принципов позволит ответить на основные вопросы института государственной службы, которая сопровождает систему государственно-служебных отношений, без чего государственная служба функционировать не способна.
Принципы государственной службы определяют главные закономерности системы функционирования и организации государственной службы, определяют важность, социальную ценность и закономерность отношений, завязывающихся в системе государственной службы. Недостаточность или отсутствие правовых принципов в области государственной службы за собой влечет зарождение в ней элементов неорганизованности, бюрократизма, несправедливости, беззакония.
С научной позиции, принципы государственной службы возможно разграничить на конституционные, которые определены Конституцией Российской Федерации, а также принципы функционально-организационные, которые определены в специальных законодательных актах о государственной службе.
В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» функционирование системы государственной службы осуществляется на основе общих правил – принципов государственной службы. К ним, в частности, относятся принципы федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равный доступ к государственной службе, единство правовых и организационных основ государственной службы, взаимосвязь государственной и муниципальной служб, открытость государственной службы и доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих, защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. В Законе «О государственной гражданской службе» также указан принцип стабильности государственной службы. Данный список не является исчерпывающим, другими федеральными законами могут быть предусмотрены другие принципы построения и функционирования видов государственной службы. Формирование данных принципов – отражение длительного исторического процесса, опыта взаимодействия государственной власти и гражданского общества как в истории нашей страны, так и в мировой истории.
В настоящее время принято выделять такие группы принципов государственной службы как:
принципы социально-политические. Сюда относятся демократизм, участие в государственной управленческой деятельности населения, равноправие лиц различных национальностей, равенство перед законом всех; объективность; законность; учет и гласность общественного мнения;
принципы строя аппарата государственного управления — территориальный, функциональный, отраслевой;
принципы деятельности (функционирования) государственного управленческого аппарата — единоначалие, нормативность деятельности, разделение управленческого труда, коллегиальность, оперативная самостоятельность, ответственность за принятые решения.
Принципы социально-политические. Сюда относятся принципы сферы государственного управления. Они распространены на всю исполнительно-распорядительную деятельность и управленческие структуры, действующие в государстве. Принципы данной группы, обычно, закреплены в нормативном порядке.
Наиболее рациональный выбор субъектов управленческой деятельности обеспечивают организационные принципы построения государственного управленческого аппарата. Отталкиваясь от этих принципов и учитывая конкретные социальные и экономические условия, реализуется распределение компетенций структур управления (управленческих органов). Они максимально эффективно должны управленческий труд распределить и устранить в деятельности центральных и местных органов параллелизм, равно как и в нижестоящих и вышестоящих звеньях аппарата.
В соответствии с указанными принципами, субъекты государственного управления дифференцируют в соответствии с отраслями, сферами и территориями, в совокупности формируя целостную систему государственного управления. Грамотно и верно организованная структура обеспечит эффективную работу всей системы. В настоящее время структура субъектов государственного управления Российской Федерации базируется на отраслевом, межотраслевом (функциональном) и территориальном принципах.
Организационные принципы деятельности (функционирования) государственного управленческого аппарата используются при определении содержания деятельности определенных управленческих структур. Соблюдение данных принципов даст возможность более эффективно применять потенциал государственных служащих, сотрудников научно-исследовательских организаций, технических работников. Посредством данных принципов обеспечивается принятие верных и справедливых управленческих решений, применение и организация рациональных процедур управления, исполнительская дисциплина и действенный контроль.
Государственная служба проходит в государственных органах, образованных в установленном законом порядке и наделённых государственными полномочиями для осуществления функций государственной власти. Лицо, находящееся на государственной службе, служит государству и выполняет работу по реализации задач и функции государства, подпадая под специальный правовой режим, реализует от имени государства его цели и функции, отнесённые законодательными актами РФ и субъектов РФ к государственной службе, что придаёт государственной службе параметры публично-правового института.
На формирование современной государственной службы России безусловно оказали влияние исторические аспекты развития государственной службы Российского государства как дореволюционного, так и советского периодов.
Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы закреплены в ст. 3 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации". Принципы государственной службы подразделяются на конституционные принципы, закрепленные непосредственно в Конституции РФ, и организационно-функциональные принципы, сформулированные в законодательстве о государственной службе.
К конституционным принципам государственной службы относятся принципы федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равного доступа к государственной службе.
Принцип федерализма обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Принцип федерализма означает, что государственная служба представляет собой систему должностей, учреждаемых в единой системе государственных органов.
Федерализм применительно к государственной службе имеет несколько аспектов:
нормативный аспект - конституционное и законодательное разграничение компетенции в области государственной службы между Российской Федерацией и субъектами РФ;
организационный аспект - соблюдение принципа федерализма при построении государственной службы, разделение государственной службы на федеральную государственную службу и государственную службу субъектов РФ;
функциональный аспект - самостоятельность каждого уровня федеративной системы при решении кадровых вопросов и других вопросов функционирования государственной службы;
финансовый аспект - соблюдение принципа федерализма при ресурсном обеспечении государственной службы за счет бюджета соответствующего уровня (федерального или регионального).
Принцип законности означает необходимость соответствия Конституции РФ и федеральному закону подзаконных нормативных актов и индивидуальных правовых актов в сфере государственной службы. Все коллизии и противоречия разрешаются в пользу Конституции РФ и федерального закона.
Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина означает их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты. При функционировании института государственной службы права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов. Недопустима дискриминации граждан со стороны государственных служащих и самих государственных служащих по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой, религиозной принадлежности.
Принцип равного доступа граждан к государственной службе означает, что каждый гражданин РФ должен без какой бы то ни было дискриминации и без неоправданных ограничений допускаться на общих условиях равенства к государственной службе. Равный доступ граждан к государственной службе осуществляется в соответствии с установленными применительно к должностям государственной службы квалификационными требованиями.
Организационно-функциональные принципы государственной службы включают принципы единства правовых и организационных основ государственной службы, взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы, открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, профессионализма и компетентности государственных служащих, защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.
Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.
Принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы.
Взаимосвязь этих двух видов публичной службы обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы, единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы, единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих, учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы, соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих, соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.
Принцип открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю означает объективное информирование общества о деятельности государственных служащих. По своей сути принцип открытости государственной службы предполагает обеспечение участия граждан в государственном управлении через создание возможностей для получения открытой (несекретной) информации о деятельности государственных органов и государственных служащих, осуществления общественного контроля за организацией и функционированием государственной службы. Данный принцип немыслим без гарантий защиты граждан, критикующих деятельность государственных служащих, и обеспечения средствам массовой информации возможностей для освещения вопросов организации и функционирования государственной службы.
Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих предполагает:
профессионализм государственных служащих, то есть исполнение ими своей должности в качестве основного занятия;
компетентность, то есть знание порученной службы, опыт работы;
квалифицированность, то есть соответствие государственного служащего замещаемой им должности по уровню образования, стажу, знаниям и навыкам работы;
эффективное и добросовестное исполнение должности;
ответственность за подготавливаемые и принимаемые решения и надлежащее исполнение служебных обязанностей.
Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность. Защита государственных служащих гарантируется от неправомерного вмешательства как со стороны государственных органов и должностных лиц, так и со стороны физических и юридических лиц. В развитие этого принципа законодательство предусматривает право обжалования неправомерных действий, механизм разрешения индивидуальных служебных споров, право государственных служащих на создание профсоюзов, а также внепартийность государственной службы и отделение религиозных объединений от государства.
Одним из основополагающих методологических вопросов в теории государственной службы является вопрос о принципах государственной службы. От их установления зависят и эффективность функционирования государственного аппарата, и тенденции развития законодательства о государственной службе, и деятельность государственных служащих, и устойчивость государственно-служебных отношений. Принципы государственной службы являются базовым, основополагающим началом, существенным образом, характеризующим различные подинституты комплексного института государственной службы.
В Федеральном Законе «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 №58-ФЗ установлены следующие принципы построения и функционирования государственной службы:
- 1. федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- 2. законность. Требованиями законности являются верховенство Конституции РФ и федеральных законов в отношении других нормативно-правовых актов, издание этих актов лишь полномочными органами и в пределах своей компетенции, единство законности в масштабах всего государства. Данный принцип несовместим с местничеством, посягательством на общие интересы посредством абсолютизации особенных и т.д. Соблюдение принципа законности означает верность чиновников государству при осуществлении служебных обязанностей, доверие к ним со стороны государства и гражданского общества. В этом случае граждане с пониманием относятся к государственным решениям;
- 3. приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты. Исполняя свои полномочия, государственные служащие руководствуются прежде всего необходимостью признания, обеспечения и защиты прав и свобод личности, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и др. Государственным служащим запрещено вмешиваться в личную жизнь граждан. По Конституции они обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы; сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность; каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного действиями (или бездействием) чиновников;
- 4. равный доступ граждан к государственной службе. Суть его выражается в том, что на государственную службу принимаются граждане независимо от социального происхождения, пола, расы, национальности принадлежности к общественным объединениям и т.д. Право поступления на службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет, владеющие государственным языком, имеющие профессиональное образование и отвечающие требованиям, соответствующим должности;
- 5. единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы. Несмотря на разновидности государственной службы требования к ним должны быть одинаковыми: организация службы, порядок поступления на службу и ее прохождение, аттестация, увольнение и т.д. Это обеспечивает чиновнику равные возможности для осуществления должностных обязанностей, способствует созданию благоприятного морально-психологического климата в административной среде;
- 6. взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы. Служба государственная и служба муниципальная, несмотря на определенные различия (первая принадлежит государству, вторая - гражданскому обществу), по существу составляют единый социально-правовой институт. Со статусно-функциональной точки зрения как государственные, так и муниципальные служащие имеют сходные права, обязанности, ответственность, круг полномочий, виды деятельности и т.д. Это обеспечивается посредством единства требований, ограничений и обязательств служебной деятельности, учета стажа работы, соотносительности условий, оплаты труда, социальных и пенсионных гарантий. Фактически они работают на единой территории, совместно обеспечивают жизнедеятельность городской, либо сельской социальной общности. Все они являются служащими публичных учреждений. Исходя из этой взаимосвязи, можно говорить о едином институте публичной службы;
- 7. открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих. Этот принцип обязывает чиновников обеспечить доступ к информации гражданам, организациям, средствам массовой информации, кроме сведений, составляющих охраняемую законом тайну. Больше того, государственные органы должны публично разъяснять свои задачи, результаты работы и т.д. Гласность обусловлена необходимостью участия граждан в управлении общими делами, а также потребностью органов государственной власти в изучении и учете мнения населения при решении социально значимых проблем;
- 8. профессионализм и компетентность государственных служащих. Понятия «профессионализм» и «компетентность» в литературе зачастую неправомерно отождествляются. Профессионализм - это высший уровень психофизиологических и личностных изменений специалиста, которые происходят в результате длительного выполнения служебных обязанностей и обеспечивают эффективность решения административных задач. Компетентность - это показатель профессионализма, осведомленность и способность специалиста к эффективной реализации профессиональных знаний в практической деятельности.
Этот принцип имеет важное значение. Ведь управление, охрана правопорядка, безопасность и оборона, внешнеполитическая деятельность, таможенное дело, наука, культура и образование, строительство и коммунальное хозяйство - все это в конечном счете определяется профессионализмом и компетентностью чиновников.
Законодательство предусматривает квалификационные требования к служащим, в частности, к уровню профессионального образования с учетом группы и специализации должностей. Воплощению данного принципа в жизнь способствуют положения статей законодательных актов о порядке поступления на службу, об испытании при замещении должностей, об аттестации служащих и присвоении квалификационных разрядов, о поощрениях, ответственности служащих и др.
9. защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Чиновник при сомнениях в правомерности поступившего распоряжения должен сообщить об этом своему непосредственному руководителю. Если тот письменно подтверждает данное поручение, гражданский служащий обязан отказаться от его исполнения. В противном случае он вместе со своим руководителем будет нести ответственность перед законом.
Эти же принципы почти слово в слово повторяются и в Федеральном Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» №79-ФЗ от 27 июля 2004 г. Однако для раскрытия сущности государственной службы, а также для становления ее в качестве действенной системы концептуально важным является установление следующих принципов государственной службы:
1) принцип верности государственного служащего означает, что он в любое время должен быть готов выступить в защиту конституционного строя страны. Этот принцип означает также и то, что государственный служащий должен обладать необходимыми для несения службы качествами и быть компетентным, способным выполнить поставленные перед ним задачи.
Обязанности верности государственных служащих коррелирует обязанность работодателя заботиться о государственном служащем, т.е. создавать необходимые условия для работы служащих и обеспечивать их правовую защиту. Работодатель обязан позаботиться о постоянном развитии способностей и пригодности к службе государственных служащих, о повышении их профессиональных способностей и деловых качеств;
- 2) принцип пожизненного назначения государственного служащего на государственную службу, т.е. деятельность государственных служащих является профессией. При этом существуют категории государственных служащих, которые могут быть назначены на государственную должность временно: государственные служащие, назначаемые на определенный срок; государственные служащие, назначаемые с испытательным сроком; государственные служащие, назначаемые на неопределенный срок, т.е. с установлением их возможного увольнения со службы;
- 3) принцип прекращения государственно-правового отношения только в соответствии с установленными законом основаниями и при обязательном соблюдении правовых форм, установленных в определенных нормативных актах. Для пожизненно назначаемых государственных служащих окончание государственно-правового отношения возможно только после вынесения специального решения суда;
- 4) принцип обязательного денежного содержания и обеспечения государственных служащих за счет государства, согласно которому работодатели за полное подчинение государственных служащих своим интересам (интересам общества и государства) должны гарантировать им постоянное высокое содержание и обеспечение. При этом денежное содержание и обеспечение государственных служащих не является вознаграждением за работу, за служебно-должностную деятельность, а представляет собой плату за то, что государственные служащие отдают свои силы и способности государству, государственной службе, выполняют свой служебный долг;
- 5) принцип призвания к службе и учета результатов служебной деятельности предполагает, что государственный служащий при поступлении и повышении по службе должен соответствовать требованиям государственной должности, быть постоянно готовым к высококачественному осуществлению должностных полномочий;
- 6) принцип политического нейтралитета, в соответствии с которым государственные служащие должны служить всему обществу, при исполнении обязанностей по должности игнорировать собственные партийные интересы. В соответствии с этим принципом необходимо исключить партийное влияние на государственных служащих как при осуществлении служебных обязанностей, так и при замещении государственных должностей;
- 7) принцип свободы политических взглядов и убеждений профессиональных государственных служащих и их право на объединение в союзы и организации. Не должно быть ограничения участия государственных служащих в политической деятельности, а следовательно, принадлежности к политическим партиям. Политический нейтралитет государственных служащих и их политическая деятельность в частной жизни являются не связанными друг с другом явлениями. При этом они не могут переступать границы установленной лояльности к конституционному порядку и строю;
- 8) принцип обязательности создания государственными служащими особого органа - представительства государственных служащих, которое предназначено для обеспечения интересов государственных служащих на государственной службе и их участия в принятии персональных кадровых и социальных решений по отношению к различным государственным служащим, государственным должностям и т.д.
государственный служба гражданский военный