Принять меры прокурорского реагирования в отношении. Меры прокурорского реагирования на нарушения. Правовые основы службы в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации

Христинич И.В. — Меры прокурорского реагирования на нарушения законов в сфере пожарной безопасности // NB: Административное право и практика администрирования. - 2013. - № 1. - С. 30 - 62. DOI: 10.7256/2306-9945.2013.1.580 URL: https://nbpublish.com/library_read_article.php?id=580

Меры прокурорского реагирования на нарушения законов в сфере пожарной безопасности

Аннотация.

В статье автором дается анализ современных мер прокурорского реагирования и их краткая характеристика. Помимо известных мер прокурорского реагирования, предусмотренных законами, перечисляются меры реагирования, предусмотренные организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации, которые также применяются в прокурорской практике, но о них редко упоминается в научной литературе и большинству эти меры не известны. Раскрывается роль прокурора в осуществлении правового мониторинга, и отмечаются недостатки, которые необходимо решить с регламентацией его проведения. На основе примеров последних прокурорских проверок в сфере надзора за исполнением законов о пожарной безопасности автором отмечается эффективность, специфика применения и недостатки мер реагирования. Делается вывод, что меры прокурорского реагирования на нарушения законов о пожарной безопасности отличаются от мер реагирования органов государственного контроля (надзора). Их особенность видится в том, что меры прокурорского реагирования имеют более широкий спектр применения, позволяют охватить правонарушения законов о пожарной безопасности, которые допускаются и хозяйствующими субъектами, и органами государственного контроля (надзора).

10.7256/2306-9945.2013.1.580

Дата направления в редакцию:

15-08-2019

Keywords:

Temporary suspension, monitoring, government control, response measures, prosecutor, fire safety, court ruling, production of documents, legal notice, demand

Для устранения нарушений закона прокурор наделен проверенным и надежным арсеналом правовых средств, посредством которых правомочен не только устранить нарушения закона, но и предупредить о недопущении их в будущем. Как точно отметил Т.А. Ашурбеков, ни одна правоохранительная система, ни один государственный институт в своей деятельности не включает в себя такое многообразное, многоканальное воздействие на происходящие процессы, как прокуратура .

В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» актам прокурорского реагирования посвящено несколько статей (ст.ст.9.1, 23, 24, 25, 25.1, 28, 34), но в законе отсутствует точное определение как самого понятия «Акты прокурорского реагирования», так и отдельных процессуальных документов, например «представления». В научной литературе отсутствие законодательной терминологии, как правило, порождает множество различных определений. Так, по мнению И.С. Викторова, акты прокурорского реагирования - это такая правовая форма осуществления установленных законом полномочий прокурора по выявлению, устранению нарушений законов и привлечению к ответственности правонарушителей . Е.Р. Ергашев акты прокурорского реагирования определил как специфические установленные законом правовые средства, применяемые указанными в законе должностными лицами органов прокуратуры в ходе осуществления своих надзорных и ненадзорных полномочий, имеют свою специфику, которая заключается в том, что прокуроры обладают строго очерченной законом, определенной, ограниченной властью по отношению к поднадзорным, а тем более неподнадзорным субъектам .

Необходимо отметить, что современное законодательство, а также ведомственные нормативные правовые акты Генерального прокурора Российской Федерации, выходят за пределы предоставленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» правовых средств и наделяют прокурора правом внесения иных возможных к применению актов прокурорского реагирования, которые не озвучены в законе. Например, предупреждение как акт прокурорского реагирования озвучен в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности», сводный план и согласование отдельных решений поднадзорных органов - в Федеральном законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», есть еще замечание, предложение, заключение и др., предусмотренные ведомственными организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации.

Наиболее полный перечень актов прокурорского реагирования изложил В.Я. Чеканов, придав им определенную классификацию: письменные документы надзорного характера (указание, постановление, протест, представление) и резолютивного характера (санкция, согласие, утверждение); по содержанию и предмету - на акты проверки исполнения законов и установления обстоятельств, при которых совершено нарушение закона (включая способствующие этому обстоятельства) и акты реагирования на нарушения закона и обстоятельства, им способствующие; по форме - на акты-действия и акты-решения; по юридической силе реализуемых полномочий: акты-представления (в широком смысле слова - когда прокурор предлагает меры и его предложение подлежит рассмотрению) и акты императивного характера, посредством которых прокурор лично устраняет нарушения закона или предлагает определенные меры и его предложение является обязательным . В эту классификации можно внести акты прокурорского реагирования современного периода: требование, согласование, замечание и предложение на проекты нормативных правовых актов, в случае выявления в них каких-либо несоответствий федеральным и региональным законам, и заключение прокурора на соответствующий Конституции Российской Федерации и законам нормативный правовой акт.

Так, принцип согласования как определенный спектр действий присутствует при осуществлении органами федерального государственного пожарного надзора внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, что предусмотрено Федеральным законом №294. В этой связи согласование из определенного полномочного действия преобразовано в форму процессуального документа, разработанного и утвержденного приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 27 марта 2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Замечание, предложение, заключение как акты прокурорского надзора также не указаны в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», но о порядке их применения подробно изложено в приказе Генерального прокурора от 02.10.2007 №155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».

В соответствии с п.2.1 данного Приказа прокурорские работники должны обеспечить активное участие в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан: своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ; участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам.

Также прокурору вменяется организовать изучение нормативных правых актов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в течение 30 дней со дня их принятия или внесения изменений в действующие нормативные правовые акты. Результаты изучения отражать в заключении о соответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

В ходе реализации антикоррупционной политики последних лет принят ряд нормативных правовых актов, на основе которых создан новый механизм проверки государственных институтов власти и изданных ими нормативных правовых актов.

Например, указом Президента Российской Федерации от 19.05.2008 №815 «О мерах по противодействию коррупции» дан старт к разработке целой системы, направленной не только на противодействие коррупции постфактум, но и на устранение причин, ее порождающих .

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 28 декабря 2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов» введен еще один акт прокурорского реагирования в виде «требования» на нормативные правовые акты, содержащие коррупциогенные факторы, которые некоторые исследователи отнесли к специализированным средствам (актам) прокурорского реагирования . Вместе с тем, включение в ст.9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» полномочий по проведению антикоррупционной экспертизы одновременно с основаниями и порядком внесения акта прокурорского реагирования в виде «требования» не согласуется со структурой Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». По мнению диссертанта, более логично посвятить «требованию» как акту прокурорского реагирования отдельную статью 23.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», обозначив ее как «Требование прокурора». Это исключит смешение понятий, как требование в форме волеизъявления прокурора (ст.22, 27, 30, 33 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») и требование в форме процессуального документа (ст.9.1), что в настоящее время присутствует в ст.6 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», включающей положения об обязательности исполнения требований прокурора.

В настоящее время схожесть и отличия оснований, порядка, особенностей принесения протеста и требования активно обсуждается в научной литературе , вместе с тем, автор присоединяется к мнению А.В.Кудашкина, которой указал, что результаты проверок одного и того же нормативного правового акта на предмет соответствия законодательству и на коррупциогенность (антикоррупционная экспертиза) хотя и являются разными направлениями деятельности органов прокуратуры, но в случае признания такого нормативного правового акта незаконным и выявления в нем коррупциогенных факторов должны оформляться одним актом прокурорского реагирования - протестом . Это исключит дробление актов прокурорского реагирования и процедурные сложности по приведению нормативного правового акта в соответствие с законом и еще раз свидетельствует о необходимости преобразований ст.ст.9.1, 23 и введения статьи 23.1 в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».

Учитывая, что проекты нормативных правовых актов и сами нормативные правовые акты одновременно проверяют органы Минюста Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, независимые эксперты, получившие аккредитацию, а результаты проведенных экспертиз также излагаются ими в заключениях, полагаем необходимым обеспечение средствами прокурорского надзора исполнения законов при подготовке заключений органами, наделенными полномочиями по проведению проверок нормативных правовых актов и проведению антикоррупционных экспертиз.

При этом, значительным стимулирующим фактором могло бы стать введение в КоАП РФ нормы административной ответственности за допущенные нарушения как в нормативных правовых актах, содержащих коррупциогенные факторы, так и по ненадлежащему проведению уполномоченными органами антикорупционных экспертиз.

Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст.29.1 закона) предусмотрена ответственность законодательных органов субъектов Российской Федерации за принятие законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральным законам, вплоть до роспуска законодательного органа Президентом Российской Федерации. Одним из инициаторов этой ответственности выступала Генеральная прокуратура Российской Федерации. Введение в правовое поле России жестких мер административного воздействия за умышленное включение коррупциогенных факторов в нормативные правовые акты могло бы существенно повлиять на укрепление состояние законности в сфере противодействия коррупции, в том числе применительно к деятельности органов пожарного надзора. Право на возбуждение такой категории административных дел уместно вменить прокурору.

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 17 сентября 2007 года №144, утверждено Положение об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации, в котором введена идея мониторинга законодательства и правоприменительной практики.

Мониторинг законодательства уже имеет различное научное понимание и трактовку. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как отдельную функцию прокуратуры выделяют: Бессарабов В.Г. , Ашурбеков Т.А., Казарина А.Х. . Так, по мнению В.Л. Нагробова, это планомерная деятельность по систематическому сбору информации о действующем законодательстве по заранее определенным параметрам (индикаторам), по ее изучению с помощью различных методов научного познания, а также по оценке как самой информации, так и полученных на ее основе выводов о состоянии и развитии законодательства (или его частей) под воздействием различных факторов . По мнению автора, мониторинг предполагает аналитическую работу по изучению действующего законодательства и принимаемых на его основе нормативных правовых актов, сопоставление их правовых положений с уже принятыми нормативными правовыми актами и принятие соответствующих мер в случае выявления противоречий. Вместе с тем, до настоящего времени в практической деятельности прокурора отсутствует какой-либо единый механизм по его проведению и процессуальный документ, подтверждающий осуществления прокурором мониторинга законодательства.

В Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 №155 само понятие «правовой мониторинг» не упоминается, но его признаки изложены в п.2.3 и включают в себя следующие действия: совершенствовать методику сбора, накопления и обработки сведений о вступивших в противоречие с федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления; в течение месяца с момента изменения федерального законодательства проводить сверки действующих нормативных правовых актов в органах государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, о чем составлять соответствующие акты о наличии или отсутствии нормативных правовых актов, вступивших в противоречие с федеральным законодательством. Процессуальная форма такого «соответствующего акта» в Приказе не предложена. Как следствие, каждая прокуратура подтверждает проведение вышеуказанных действий или правового мониторинга различными способами: путем изложения проведенного анализа законодательства в рапорте, путем составления сравнительных таблиц и т.д. Поскольку правовой мониторинг нацелен на создание условий для обеспечения единого правового пространства, то соответственно необходимо разработать и единый механизм его применения в органах прокуратуры, предусмотрев единую унифицированную форму процессуального документа.

Прокуроры всегда большое внимание уделяли законотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, что фактически тоже можно признать правовым мониторингом. В.П.Кашепов отметил, что именно прокуратура в наибольшей степени связана с законодательной базой страны, с ее изучением, применением норм законов, надзором за их исполнением, выявлением пробелов и противоречивости в законодательных актах. Это позволяет органам прокуратуры накапливать наиболее полную информацию о состоянии правового инструментария, имеет серьезное значение для повышения качества законов .

В этой связи долгие годы дискуссионным являлся вопрос наличия права законодательной инициативы у прокуроров субъектов Российской Федерации, закрепленное в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, которое не согласуется с отсутствием данного права у Генерального прокурора Российской Федерации.

До введения права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации прокуроры использовали разные способы по обеспечению единства правового пространства. Так, в связи с отсутствием у прокурора Ямало-Ненецкого автономного округа права законодательной инициативы и необходимостью оперативного устранения в законе округа норм, противоречащих федеральному законодательству, прокурор провел беседу в депутатом Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа и предложил ему использовать его полномочия для приостановления действий норм регионального закона «О пожарной безопасности» .

Как правильно отмечено Т.А. Ашурбековым, данные обстоятельства «затрудняют использование в полном объеме правотворческого потенциала прокурорской системы, что противоречит государственным интересам» . Автор полагает, что введение нормы, закрепляющей право законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации, не нарушит и не дискредитирует интересы государственных органов, а будет только способствовать совершенствованию действующего законодательства и развитию института правового мониторинга.

Таким образом, на сегодняшний день прокурор, участвуя в правотворческом процессе, наделен целым арсеналом правовых средств: «замечания» и «предложения» на проекты нормативных правовых актов, «заключения» на принятые нормативные правовые акты и на внесенные в них изменения, соответствующие законодательству, «заключения», «требования» и «протесты» на принятые нормативные правовые акты и на внесенные в них изменения, несоответствующие законодательству и содержащие коррупциогенные факторы. А в последующем, при противостоянии позиции прокурора - «заявления в суд».

В соответствии со ст.23 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор наделен правом выбора в средствах реагирования на незаконный правовой акт: принесение протеста либо обращение в суд с требованием о проверке соответствия такого акта закону. Некоторые авторы отмечают, что принесение протеста в орган, который издал данный правовой акт либо в вышестоящий орган, является более оперативным способом, чем обращение в суд на незаконный правовой акт в порядке гражданского либо арбитражного судопроизводства .

Практика показывает, что в сфере обеспечения пожарной безопасности прокурором выявляются несоответствующие закону правовые акты, изданные самыми различными органами и должностными лицами, однако основной массив протестов в сфере пожарной безопасности приносится на правовые акты, принятые органами федерального государственного пожарного надзора и судом в рамках производства по делам об административных правонарушениях: определения, постановления, выносимые при подготовке к рассмотрению дел об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, постановления о приостановке полностью или частично работы (эксплуатации) предприятий, цехов, участков, агрегатов, зданий и иных сооружений, иные процессуальные документы.

На практике имеют место случаи опротестования таких процессуальных документов, как постановления службы судебных приставов-исполнителей либо предписания органов государственного пожарного надзора.

Так, прокурором Центрального административного округа г.Краснодара принесен протест на постановление об окончании исполнительного производства по делу об административном приостановлении деятельности МУ РЭП-14 в связи с нарушениями правил пожарной безопасности. Кроме письменных объяснений об устранении нарушений требований пожарной безопасности со стороны руководства предприятия, иных доказательств выполнения требований пожарной безопасности в исполнительном производстве не имелось.

В целях приведения в соответствие незаконных нормативных правовых актов нередки случаи использования прокурором представления об устранении нарушений закона (ст.ст.22, 24, 28 Закона о прокуратуре). Однако, эта практика «свидетельствует о безпринципности прокуроров, так как подмена протестов внесением представлений с общими рассуждениями о недопустимости нарушений закона, напрямую сказывается на эффективности надзорных мероприятий» .

Внесение представлений на незаконные правовые акты возможно только с анализом причин и условий принятия таких актов, устранения причин незаконного правоприменения в будущем, чтобы «побудить орган, его издавший, отказаться от противозаконной практики и поставить вопрос о конституционной ответственности» . Но случаи внесения таких представлений редки.

Наиболее эффективным остается внесения представлений, в комплексе с иными мерами прокурорского реагирования, например, при выявлении бездействий контролирующего органа, при самостоятельном выявлений нарушений требований пожарной безопасности у хозяйствующих субъектов и т.д.

Так, в ходе проверок в сфере исполнения законодательства о пожарной безопасности на объектах социального назначения, проведенных прокуратурами субъектов Федерации по заданию Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2008 году, прокурорами Краснодарского, Алтайского краев, Воронежской, Тамбовской, Курганской, Костромской, Ростовской, Сахалинской и Волгоградской областей активно использовались полномочия по возбуждению административных производств в отношении виновных в нарушении правил пожарной безопасности по статье 20.4 Кодекса об административных правонарушениях. Виновные лица привлечены к административной ответственности в виде штрафа. На основе результатов проверки Генеральным прокурором Российской Федерации внесено представление Главному государственному инспектору Российской Федерации по пожарному надзору об устранении названных и других выявленных нарушений .

Представление прокурора справедливо относят к «актам органа государственной власти в форме убеждения» , так как у должностного лица, которому адресовано представление, остается альтернативное право выбора удовлетворить либо отклонить требования прокурора. Эта неопределенность, прежде всего, связана с отсутствием в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» четкого понятия «представления».

Согласно п.1 ст.24 Федерального закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Такая формулировка делает данный акт реагирования универсальным к применению по различным основаниям, который направлен как на устранение и предупреждение нарушений закона и способствующих им обстоятельств, так и на привлечение к дисциплинарной ответственности виновных лиц.

Наиболее часто обсуждаемым является вопрос указания в представлении требования о привлечении виновного в нарушении закона лица к дисциплинарной, материальной и иной ответственности.

Сторонники данной позиции требуют указывать в представлениях фамилии конкретных должностных лиц, ставить вопрос об их ответственности и добиваться их реального наказания.

Вместе с тем, по мнению автора, прокурор должен отстаивать и добиваться полного устранения выявленных нарушений закона. Однако вопрос привлечения к дисциплинарной и иной ответственности должностных лиц подлежит рассмотрению руководителем, в адрес которого представление внесено, в соответствии с предоставленными ему полномочиями. Эта позиция также согласовывается с законодательным запретом вмешательства прокурора в оперативно-хозяйственную деятельность организаций (ст.26 Закона о прокуратуре).

Приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 10.02.2012 №46 внесены изменения в п.16 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», в соответствии с которыми прокурор обязан принимать участие в рассмотрении актов прокурорского реагирования. С одной стороны, такая обязательность несет в себе позитивный результат.

В информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 24.01.2012 №7-16-2012 отмечено, что уклонение от поддержания внесенных представлений зачастую влечет необоснованное отклонение заявленных требований, представления нередко рассматриваются формально, нарушения закона не устраняются, меры ответственности, применяемые к виновным, не соответствуют характеру и степени опасности правонарушений либо не применяются вовсе.

Так, прокурором Карымского района Забайкальского края, несмотря на крайне напряженную пожароопасную обстановку, не обеспечена требуемая настойчивость и принципиальность в отстаивании внесенных представлений. Требование о ликвидации свалки на территории муниципального образования рассмотрено без участия прокурорских работников, информация об устранении нарушений закона на момент проверки комиссии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в прокуратуре района отсутствовала.

В это связи, Генеральная прокуратура Российской Федерации ориентирует исключить формальное присутствие при рассмотрении представлений, а активно добиваться реального и окончательного устранения выявленных нарушений, восстановления прав граждан, интересов государства.

Вместе с тем, необходимо отметить, что прокурор, излагая в описательной части представления сущность правонарушения, как правило, указывает неопровержимые факты, дает мотивированные ссылки на нормы закона, раскрывает их сущность и правовые последствия. Таким образом, в представлении уже изложена принципиальная позиция прокурора.

Предполагается, что обязательность участия прокурора при рассмотрении актов прокурорского реагирования не согласуется с реалиями прокурорской деятельности, загруженностью прокурорских работников. Нередки случаи возникновения проблем для участия в рассмотрении актов прокурорского реагирования, обусловленное удаленностью объекта надзора, одновременным назначением к рассмотрению нескольких актов прокурорского реагирования в разных органах на одно и тоже время и др.

Задача прокурора выполнить требования, предусмотренные законом, что может означать исключительно контроль за устранением нарушений закона, причин и условий им способствующих, за своевременностью рассмотрения представлений, получение письменного мотивированного ответа с документами, подтверждающими устранение правонарушений. Цель внесения представления должна быть достигнута посредством наступления определенного положительного эффекта по восстановлению закона и недопущению впредь правонарушений аналогичного характера. Как точно отметил М.А. Добыш, критерием эффективности представлений (как и иных актов прокурорского реагирования), можно считать положительное изменение состояния законности наступившего в результате прокурорского вмешательства .

Отказ в удовлетворении требований прокурора, изложенный в ответе на представление, можно последовательно оспорить представленными законом способами.

Например, в случае умышленного невыполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий, законодательством предусмотрена административная ответственность по ст.17.7 КоАП РФ. Однако применяется данная ответственность за отказ в удовлетворении требований прокурора, изложенных в представлении, крайне редко. В связи с этим, для более эффективного рассмотрения представлений, предлагается помимо конкретных и конструктивных предложений по устранению нарушений и недопущению их впредь, в резолютивной части представления разъяснять требования ст. 17.7 КоАП РФ.

Защита прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований посредством гражданского судопроизводства в настоящее время активно реализуется прокурорами. Принцип состязательности нередко становится единственным средством восстановления нарушенного права с учетом доводов и мнений всех заинтересованных лиц.

Пожарная безопасность как необходимое условие стабильного существования и жизнедеятельности личности, общества и государства вполне обоснованно является основанием для использования прокурором права на обращение в суд и квалифицированное поддержание исковых требований в суде в порядке ст.45 ГПК РФ, п.4 ст.27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Органы контроля лишены такого права, что свидетельствует о необходимости прокурорского надзора, обусловленного потребностями компенсаторного вмешательства. Зачастую правильно сформулированные исковые требования позволяют успешно реализовать исполнение судебных решений.

Например, в 2009 году прокурором города Сочи по результатам проверки ООО «М» выявлены многочисленные нарушения Правил пожарной безопасности в Российской Федерации, утвержденных приказом МЧС России от 18.06.2003 №313. В исковом заявлении к ООО «М» прокурор указал, что эксплуатация объекта создает опасность причинения вреда в будущем, и согласно ст.1065 ГК РФ, такая деятельность должна быть приостановлена.

Со ссылкой на ст.1065 Гражданского кодекса Российской Федерации прокуроры других районов Краснодарского края направили в суды исковые заявления в порядке ст.45 ГПК РФ также в интересах неопределенного круга лиц, но с другими исковыми требованиями: о признании бездействия незаконным, о приостановлении деятельности хозяйствующего субъекта до устранения нарушений законодательства в сфере пожарной безопасности, о запрете эксплуатации нежилого помещения, о запрете деятельности юридического лица. Например, по поручению Генеральной прокуратуры РФ органами прокуратуры Краснодарского края по результатам проверки в декабре 2009 направлено в суд 221 заявление.

Вместе с тем, согласно ст. 1065 Гражданского кодекса Российской Федерации опасность причинения вреда в будущем является основанием к предъявлению иска о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Законодателем отмечено предупредительное значение данной меры гражданской ответственности. Поэтому, ссылаясь на ст.1065 ГК РФ, правильно требовать в судебном порядке запрещение деятельности юридического лица, а вопрос приостановления деятельность решать в рамках производства по делам об административных правонарушениях.

Законодателем восполнены пробелы по участию в гражданском судопроизводстве органов государственного контроля (надзора). Так, согласно изменениям, внесенным 18.07.2011 в Федеральный закон «О пожарной безопасности», орган федерального государственного пожарного надзора может быть привлечен судом к участию в деле для дачи заключения по иску о возмещении вреда, причиненного жизни, здоровью людей, вреда, причиненного животным, растениям, окружающей среде, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу вследствие нарушений требований пожарной безопасности. С другой стороны, в соответствии со ст.45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, только органы прокуратуры могут стать заявителями по данным категориям гражданских дел, обратившись с заявлением в интересах неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В этой связи, по нашему убеждению, прокурору следует вернуть право вступления в процесс на любой стадии гражданского судопроизводства, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества или государства, сопряженной с их безопасностью в целом, и пожарной безопасностью в частности.

Существенным образом влияет на состояние законности предоставленное прокурору право участия в арбитражном процессе. В области пожарной безопасности судебная практика преимущественно основывается на заявлениях, направленных в Арбитражный суд в порядке ст.52, ч.2 ст.192, ч.2 ст. 198 АПК РФ, и связана с оспариванием решений административных органов о привлечении к административной ответственности.

В рамках надзора за исполнением законов о пожарной безопасности прокурор, руководствуясь ст.ст.22, 25 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», ст.ст.25.11, 28.4 КоАП РФ, широко использует предоставленные ему полномочия по участию в производстве по делам об административных правонарушениях.

Так, по данным ГУГПС МЧС России, в 2003 году должностными лицами Государственной противопожарной службы вынесено 375,4 тыс. постановлений по делам об административных правонарушениях (в 2002г. - 228,3 тыс.). Прокурорами по этим же основаниям возбуждено 1255 (в 2002г. - 101) дел об административных правонарушениях .

В 2010 году прокурорами за нарушение требований пожарной безопасности привлечено к административной ответственности уже 37819 лиц, в 2011 году - 39604 лиц.

Статистические показатели свидетельствуют о последовательном наращивании потенциала прокуратуры в борьбе с административными правонарушениями в сфере пожарной безопасности.

Сегодня анализ административной практики свидетельствует больше о компенсаторном характере вмешательства прокуратуры в деятельность контрольно-надзорных органов. Вместе с тем, с учетом специфики деятельности органов государственного контроля (надзора), их полномочия на реализации административного преследование в ряде случаев имеют более оперативный характер.

Например, в практическом применении административное приостановление деятельности может сопровождаться обеспечительной мерой - временным запретом деятельности.

Временный запрет деятельности как обеспечительная мера и административное приостановление деятельности как административное наказание введены в действие Федеральным законом от 09.05.2005 №45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс об административных правонарушениях и другие законодательные акты, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации».

Временный запрет деятельности может применяться только в исключительных случаях, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно.

В отличие от административного приостановления деятельности временный запрет деятельности в силу ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ является только мерой обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Временный запрет деятельности не требует судебного решения, в соответствии с ч. 2 ст. 27.16 КоАП РФ осуществляется должностным лицом, уполномоченным на основании ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении.

Таким образом, протокол о временном запрете деятельности это самостоятельный процессуальный документ, несущий определенные процессуальные последствия: запрет деятельности юридического лица либо лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность на срок, не превышающий пяти суток. Данный срок исчисляется с момента фактического прекращения деятельности юридического лица, его филиалов, структурных подразделений и производственных участков и засчитывается в срок приостановления деятельности (ч. 5 ст. 29.6 КоАП РФ).

Следовательно, прокурор при возбуждении дела об административном правонарушении, за совершение которого может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, не может ставить вопрос о временном запрете деятельности. Прокурор должен выносить постановление о возбуждении дела, а при необходимости постановление о возбуждении дела и проведении административного расследования и передавать его органу, уполномоченному составлять соответствующие протоколы. Эти мероприятия неоправданно увеличат сроки административных процедур, что для обеспечения пожарной безопасности не рационально.

А.Ю. Винокуров также отметил, что если речь идет о необходимости проведения административного расследования, направление материалов в органы административно юрисдикции становится обязательным (сам прокурор указанное расследование проводить не может) .

Действительно для проведения административного расследования в области пожарной безопасности «собственные познания прокурора, едва ли позволят ему установить истину в полном объеме» , поэтому целесообразней при наличии соответствующих оснований прокурору, не подменяя органы государственного контроля (надзора), незамедлительно передавать материалы в орган административной юрисдикции, уполномоченный совершать действия, как по приостановлению, так и по временному запрету деятельности.

Необходимо также отметить, что после вступления в силу норм КоАП РФ, регламентирующих приостановление деятельности и временный запрет деятельности в различных сферах правоотношений (42 статьи КоАП РФ), именно в сфере пожарной безопасности обозначилось ряд проблем правового и процессуального характера по применению данных норм закона. Как отмечает В.И.Майоров, административное приостановление деятельности может применяться только в случае угрозы жизни или здоровью людей. За создание угрозы возникновения пожара и (или) безопасности людей такой вид ответственности не предусмотрен. Это порождает ряд вопросов, в том числе, может ли применяться временное приостановление деятельности к объектам хранения и переработки нефтепродуктов, складским зданиям и сооружениям, автотранспортным и сельскохозяйственным объектам (зернохранилищам, элеваторам, сооружениям для хранения сена, размещения птицы и скота) и т.д.? На этих объектах нет массового пребывания людей, но при нарушении требований пожарной безопасности возможно возгорание с невосполнимыми потерями, причинением крупного материального ущерба, массовой гибели скота . В связи с этим, В.И.Майоров, справедливо предлагает внести разъяснения и дать более точные определения таких формулировок в КоАП РФ, как «угроза жизни и здоровья людей», чтобы исключить неправильное толкование при выявлении любого нарушения требования пожарной безопасности.

Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях в свете реализации положений Федерального закона №294 предусмотрена административная ответственность за невыполнение требований закона должностными лицами контрольно-надзорных органов (ст.19.1 и 19.6.1 КоАП РФ). Несмотря на новизну нормы об административной ответственности уже активно используются в надзорной деятельности прокуратуры и являются значительным подспорьем в обеспечении законности и правопорядка.

В соответствии с п.18 Приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 7 декабря 2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» прокурор обязан по фактам выявленных нарушений в соответствии с положениями п.2 ч.2 ст. 37 УПК РФ выносить мотивированное постановление о направлении материалов общенадзорной проверки в следственный орган или орган дознания.

Помимо уголовно-наказуемых деяний о поджоге, применительно к рассматриваемой сфере, наиболее часто прокурорами выявляются иные виды сопряженных с пожарной безопасностью преступлений, совершаемых должностными лицами МЧС.

Например, по результатам проведенной проверки прокуратурой Пермского края установлено, что в июле 2009 года на территории Пермского порохового завода произошло возгорание помещения - бытовой пристройки. По данному факту главным государственным инспектором Пермского края по пожарному надзору В.М. в отношении ФКП «Пермский пороховой завод» возбуждено и рассмотрено административное производство по ч.3 ст.20.4 КоАП РФ, по результатам которого данное юридическое лицо признано виновным и назначен штраф. Однако, по данным прокуратуры Пермского края, В.М. допустил многочисленные нарушения процессуального порядка привлечения указанного юридического лица к ответственности и порядка исполнения принятого по данному факту решения. В результате действий инспектора не был реализован принцип неотвратимости наказания виновных в правонарушении, и не были приняты меры к устранению нарушений требований пожарной безопасности. «Административное производство осталось на бумаге». Опрошенный представитель завода сообщил, что материалов о выявленных нарушениях на завод не поступало, соответственно, завод не устранил нарушения. По выявленным фактам прокурор Пермского края направил в региональное управление Следственного комитета Российской Федерации материалы проверки для принятия решения об уголовной ответственности В.М. по ч.1 ст.293 УК РФ (халатность). Возбуждено уголовное дело .

Череповецким городским судом Вологодской области рассмотрено возбужденное по материалам прокурорской проверки уголовное дело в отношении инспектора отдела Государственного пожарного надзора, который признан виновным в ненадлежащем исполнении обязанностей при осуществлении проверки соблюдения правил пожарной безопасности на объектах с массовым пребыванием людей (ч.1 ст.293 УК РФ). Инспектору назначено наказание в виде 160 часов обязательных работ .

В рамках возбужденных уголовных дел о поджогах значительную роль имеют предъявляемые прокурорами исковые заявления в порядке ст.44 УПК РФ о взыскании с обвиняемых суммы причинного ущерба. Наиболее значимо готовить такие заявления в делах о поджогах лесных массивов, где суммы ущерба исчисляются миллионами. Несмотря на определенную практику предъявления данной категории исковых заявлений, методика расчета ущерба до настоящего времени не разработана. В этой связи, обоснованно предложение Б. Тугутова о целесообразности разработать отдельную методику расчета ущерба, причиненного лесному фонду в результате его повреждения либо уничтожения огнем с учетом региональных особенностей лесных участков, плотности произрастания лесных насаждений, породного состава иных имеющих значение обстоятельств, отличную от иных видов уничтожения и повреждения .

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурором или его заместителем должностным лицам направляется предостережение о недопустимости нарушений закона (ст. 25.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»).

Сложность применения этого акта реагирования в том, что его правовая природа исключительно профилактического характера, но сопряжена с полноценными проверочными мероприятиями. Поэтому в большинстве случаев прокуроры вносятся предостережение уже по факту выявленных правонарушений, что является недопустимым.

В соответствии с требованиями п.1.2 Указания Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 6 июля 1999 № 39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях. Получить эти сведения возможно при сборе определенных доказательств, объяснений.

При этом основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, которые могут привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.

В сфере пожарной безопасности профилактические мероприятия являются основными, поэтому внесение предостережений является достаточно весомой мерой реагирования, которая должна применяться «исключительно как средство индивидуального профилактического воздействия на должностных лиц, склонных к совершению противоправных действий» .

Одновременно применение предостережений является гарантией поступательного и принципиального воздействия на конкретных должностных лиц, которые попав в поле зрения прокурора, при совершении правонарушений, не смогут уйти от ответственности. Применение этого акта реагирования основательно вошло в практическую деятельность прокурора, а его результативность оправдывает правовое предназначение.

Согласно статистическим отчетам по форме «П» за 2010 г. и «ОН» за 2011 г. предостережения объявлены 9915 и 8717 должностным лицам о недопустимости нарушений законов в сфере пожарной безопасности.

Помимо вышеперечисленных средств прокурорского реагирования, прокуроры всех уровней направляют информации о состоянии законности в сфере пожарной безопасности в органы законодательной и исполнительной власти, органы местного самоуправления, регулярно информируют Президента Российской Федерации, Совет Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации о состоянии законности.

Характер и диапазон применения правовых средств для устранения нарушений пожарной безопасности, как правило, зависит от различных объективных и субъективных обстоятельств: периодичность допускаемых нарушений, причины и мотивы допущенных нарушений, субъективная составляющая правонарушителя, возможные последствия правонарушения и др. Для выбора средств реагирования приемлема поступательная позиция прокурора, приносящая наиболее действенный результат.

В целом, акты прокурорского реагирования должны отвечать общим требованиям: своевременного и оперативного внесения, обоснованности и адекватности по отношению к допущенному правонарушению. С учетом специфики сферы правоотношений и приносящих последствий, меры реагирования должны быть принципиальными, жесткими и комплексными, направленными на восстановление нарушенных прав государства, общества, отдельных граждан и их объединений. Но главным свойством акта прокурорского реагирования, на наш взгляд, должна быть его убедительность и неоспоримость изложенных в нем доводов, основанных на законе.

Таким образом, перечень правовых средств прокурора довольно многообразен и имеет высокий уровень востребованности, а специфика организационных и функциональных возможностей настолько уникальна, что позволяет оказывать воздействие на весь спектр правонарушений, распространяться на причины и условия их возникновения и добиваться недопущения их впредь. Вместе с тем, по нашему мнению, назрела необходимость внесения в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» изменений, относительно всех вышеперечисленных актов прокурорского реагирования, придав им унифицированный, упорядоченный характер в отдельной главе раздела 3 «Прокурорский надзор».

Библиография

Дмитрий Владимирович, какие задачи стояли перед надзорным ведомством в первом полугодии 2017 года?

В первом полугодии 2017 года городская прокуратура в целях реализации задач, поставленных Президентом РФ и Генеральным прокурором РФ, последовательно добивается повышения эффективности прокурорского надзора.

Жители района остро реагируют на любое нарушение их прав, равнодушие чиновников, допускаемую должностными лицами волокиту, что влечет за собой проведение прокурорских проверок.

В какой сфере сегодня Вы могли бы отметить наибольшее количество выявляемых нарушений закона, и какие меры приняты прокуратурой для их устранения?

При осуществлении надзора за соблюдением федерального законодательства выявлено 891 нарушение закона, из них 601 нарушение прав и свобод человека и гражданина. Наиболее распространены нарушения трудовых и жилищных прав.

В связи с выявленными нарушениями законов были приняты меры прокурорского реагирования. Внесено 135 представлений об устранении нарушений закона, на основании которых к дисциплинарной ответственности привлечено 133 должностных лица.

Принесено 82 протеста на противоречащие закону правовые акты, которые рассмотрены и удовлетворены. Объявлено 25 предостережений о недопустимости нарушений закона - нарушений закона не последовало.

В суды направлено 79 исков (заявлений). Восстановлены права 65 граждан на оплату труда - судом удовлетворено 65 заявлений прокурора о взыскании задолженности по заработной плате на общую сумму около 280 тысяч рублей.

По постановлению прокурора привлечено к административной ответственности 44 лица.

В ходе проверки было установлено, что Управлением земельных отношений администрации Талдомского муниципального района нарушены сроки предоставления государственных и муниципальных услуг в отношении 10 граждан, предусмотренные административными регламентами, утвержденным постановлениями главы Талдомского муниципального района. Прокуратурой приняты меры реагирования: на основании постановлений прокурора виновные должностные лица привлечены к административной ответственности по ч.3 ст.15.2, 2 по ч.3 ст.15.3 Кодекса Московской области об административных правонарушениях.

Выявленные нарушения также свидетельствовали о нарушении предусмотренных ст.5 Федерального закона №210-ФЗ прав заявителей на получение государственных услуг своевременно и в соответствии со стандартом предоставления государственных услуг.

26 мая 2017 года прокуратурой возбуждено 4 административных производства по ч.3 ст.15.2, 2 по ч 3 ст.15.3 Кодекса Московской области об административных правонарушениях, по результатам рассмотрения которых виновные лица привлечены к административной ответственности.

Направлено материалов для решения вопроса об уголовном преследовании в порядке п.2 ч.2 ст. 37 УПК РФ - 8, возбуждено - 8 уголовных дел.

Не нарушаются ли права граждан на предоставление муниципальных услуг через МФЦ?

В мае 2017 года прокуратурой было установлено, что городскими и сельскими поселениями Талдомского муниципального района не обеспечено в полном объеме предоставление муниципальных услуг через МФЦ, что является нарушением прав граждан, предусмотренных пунктом 5 статьи 5 Закона №210-ФЗ.

В связи с выявленными нарушениями прокуратурой внесено 9 представлений об устранении нарушений Федерального закона от 27.07.2010 №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», которые по результатам рассмотрения удовлетворены.

Как ведется надзор за соблюдением земельного законодательства?

Городской прокуратурой на постоянной основе осуществляется надзор за соблюдением земельного законодательства. В соответствии со ст.3 Федерального закона от 24.07.2002 №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» иностранные граждане могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.

В связи с этим прокурор обратился с иском в Талдомский районный суд о принуждении иностранного гражданина произвести отчуждение земельного участка сельскохозяйственного назначения, которым данное лицо незаконно владело на праве собственности. Данный иск удовлетворен судом.

Иностранный гражданин в период судебного процесса и принятия судом решения совершил сделку со спорным земельным участком, поэтому прокурором в суд направлен иск о признании совершенной сделки недействительной. Иск рассмотрен и удовлетворен.

Дмитрий Владимирович, зарегистрированы ли мошеннические действия граждан, нанесшие ущерб местному бюджету?

Прокуратурой принимались меры к взысканию ущерба, причиненного бюджету в результате преступления.

В Талдомский районный суд направлено исковое заявление в порядке ст.45 ГПК РФ о возмещении ущерба в сумме 850 тысяч рублей, причиненного в результате незаконных действий должностного лица - заведующей дошкольным образовательным учреждением Докучаевой Т.В., в результате мошеннических действий которой бюджету Талдомского муниципального района причинен ущерб на вышеуказанную сумму. Данное исковое заявление судом рассмотрено и удовлетворено в полном объеме. Решение суда вступило в законную силу, исполнение на контроле находится в прокуратуре.

Известно, что 2017 год признан Годом экологии. В связи с этим является ли приоритетным надзор за исполнением экологического законодательства?

Надзор за исполнением экологического законодательства является приоритетным.

Прокуратурой были выявлены факты размещения отходов (снег и смет с улиц) в городских поселениях Талдом, Вербилки и Запрудня в местах, не предназначенных для их размещения, а в городском поселении Запрудня еще и в водоохраной зоне реки Куновка, что было квалифицировано по ст.ст. 8.1 и 8.42 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Заместители глав городских поселений Талдом, Вербилки, а также администрация городского поселения Запрудня привлечены к административной ответственности в виде штрафов.

Какие в основном причины обращения граждан в прокуратуру?

В первом полугодии 2017 года в городскую прокуратуру поступило 331 обращение, из которых 240 - разрешено, 40 - удовлетворено. Диапазон проведенных проверок по поступившим обращениям достаточно широк, имели место нарушения трудовых, жилищных прав, земельного законодательства, законодательства об исполнительном производстве и другие.

Дмитрий Владимирович, подводя итоги полугодия, что Вы можете сказать о состоянии преступности?

В первом полугодии 2017 года общее число зарегистрированных преступлений составило 365, тогда как в первом полугодии 2016 года - 465 преступлений. То есть имеет место существенное снижение числа зарегистрированных преступлений.

Значительно снизилось и количество краж - с 230 в первом полугодии 2016 года до 182 за 1 полугодие 2017 года, вместе с тем, кражи по-прежнему составляют около 50% от числа зарегистрированных преступлений.

В первом полугодии 2017 года были проведены 3 координационных и 2 межведомственных совещания по борьбе с преступностью, что положительно повлияло на эффективность работы правоохранительных органов района.

Какие задачи стоят перед городской прокуратурой на 2 полугодие 2017 года?

Во втором полугодии 2017 года городской прокуратурой будет продолжена работа по основным направлениям прокурорской деятельности. Особое внимание будет уделено надзору за соблюдением трудовых и иных социальных прав граждан, надзору за соблюдением законодательства о противодействии коррупции, в сфере жилищно-коммунального хозяйства, защите законных интересов предпринимателей.

Татьяна Кунтаева

Особенностью рассматриваемого направления надзорной деятельности является то, что прокуроры используют меры прокурорского реагирования, предусмотренные как Законом о прокуратуре, так и ст. 25.11, гл. 30 КоАП:

1) протест на противоречащий закону нормативный правовой акт, заявление в суд о признании его недействующим; 2) протест на постановление по делу об административном правонарушении; 3) представление об устранении нарушений закона; 4) постановление об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию на основании решения несудебного органа; 5) постановление о возбуждении дела об административном правонарушении; 6) предостережение о недопустимости нарушения закона; 7) иные меры реагирования.

Пункт 3 ч. 1 ст. 25.11 КоАП наделяет прокурора в пределах его полномочий правом приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия в деле. Статья 29.9 Кодекса устанавливает два вида таких постановлений: 1) постановление о назначении административного наказания; 2) постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении. Кроме того, прокурор вправе опротестовать последующие выносимые при пересмотре дела решения.

Статья 30.10 КоАП устанавливает правила принесения прокурором протестов соответственно на не вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении и последующие решения. Соответственно, в ст. 30.14 определяется порядок принесения прокурором протеста в порядке надзора.

В последние годы арбитражная практика при поддержке со стороны Президиума ВАС РФ пошла по пути принятия и рассмотрения заявлений прокурора, оспаривающего постановления несудебных органов, налагающих административные взыскания на субъектов предпринимательской деятельности.

Представления об устранении нарушений законов при производстве по делам об административных правонарушениях могут носить индивидуальный или обобщенный характер. В первом случае основанием для внесения представления является подтвержденный в ходе проверки по поступившей в органы прокуратуры информации (жалоба гражданина, обращение иного лица, сообщение в СМИ и т.д.) факта единичного нарушения требований закона со стороны должностного лица органа административной юрисдикции. Во втором случае основанием для прокурорского реагирования являются, как правило, выявленные в ходе плановой или внеплановой (в связи с поступившей информацией, по заданию вышестоящего прокурора, по собственной инициативе) проверки нарушения законов, имеющие распространенный характер.

Путем внесения представления прокурор может отреагировать в случае выявления фактов бездействия со стороны должностных лиц, которыми необоснованно не принимаются предусмотренные законодательством об административных правонарушениях меры к нарушителям. При установлении таких фактов прокурор также в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 25.11, ч. 1 ст. 28.4 КоАП вправе своим постановлением возбудить дело об административном правонарушении (если не истекли сроки давности привлечения к административной ответственности).

Целесообразно вносить представления и по фактам нарушений, на которые прокурор реагировал путем вынесения постановления об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию, или принесения протеста на незаконное постановление по делу об административном правонарушении.

В представлении следует ставить вопрос о направлении в прокуратуру копий документов, свидетельствующих о принятии конкретных мер по устранению допущенных нарушений законов, их причин и условий, им способствовавших.

Полномочие прокурора возбуждать дело об административном правонарушении вытекает из п. 1 ст. 25 Закона о прокуратуре, п. 1 ч. 1 ст. 25.11, ч. 1 ст. 28.4 КоАП. Рассматривать его помимо традиционных случаев выявления нарушений в ходе общенадзорных проверок нужно еще и с учетом следующих обстоятельств.

Во-первых, если в ходе проверки прокурор выявил факт прекращения должностным лицом органа административной юрисдикции производства по делу об административном правонарушении при отсутствии предусмотренных ст. 24.5 КоАП оснований, он вправе, если не истекли сроки привлечения лица к административной ответственности, вынести постановление о возбуждении дела об административном правонарушении с соблюдением требований ст. 28.2 КоАП. Таким же образом можно решать вопрос, если санкция Особенной части статьи КоАП либо закона РФ предусматривает за совершение правонарушения ответственность как должностных, так и юридических лиц, а подверглось наказанию лишь одно из них.

Во-вторых, возможно возбуждение прокурором дела об административном правонарушении в отношении должностного лица несудебного органа административной юрисдикции (например, по ст. 17.7, 19.1 КоАП).

Согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК прокурор вправе выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства. В рассматриваемой сфере указанное полномочие применяется в двух случаях: во-первых, если в ходе проверки исполнения законодательства об административных правонарушениях в органе административной юрисдикции будет выявлено, что в действиях (бездействии) привлеченного к административной ответственности физического лица содержатся признаки преступления (одновременно следует принести протест на незаконное постановление по делу об административном правонарушении, в котором необходимо мотивировать свою позицию ссылкой на п. 7 ст. 24.5 КоАП, а в резолютивной части заявить требование об отмене постановления по делу об административном правонарушении и о прекращении производства в связи с инициацией процедуры возбуждения уголовного дела по факту рассматриваемого правонарушения); во-вторых, при обнаружении в ходе проверки признаков преступления в действиях должностного лица органа административной юрисдикции. Как правило, речь идет о должностном преступлении.

В необходимых случаях прокурором может ставиться вопрос о возмещении в порядке ст. 1069 ГК органом административной юрисдикции вреда, если решением вышестоящей инстанции или суда его действия признаны незаконными, в результате чего гражданам социально незащищенных категорий (по медицинским, возрастным и иным показаниям не имеющим возможности отстаивать свои права в суде) причинен вред. Аналогичным образом следует действовать и в случаях, когда не был поставлен вопрос о возмещении вреда, причиненного потерпевшему правонарушением, подтвержденным вступившим в законную силу постановлением по делу. Кроме того, прокурор вправе обратиться в суд общей юрисдикции в порядке ст. 45 ГПК с иском о возмещении вреда, причиненного в результате совершения административного правонарушения, Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию.

1. Викторов И.С. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об административной ответственности: научно-практич. пособие / И.С. Викторов, А.Ю. Винокуров, Б.И. Шалыгин. - М.: Экзамен, 2006.

2. Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор за исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях: пособие / А.Ю. Винокуров. - М.: ИПК РК прокуратуры, 2004.

3. Датчук Л.Б. Прокурорский надзор за законностью исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях: методич. пособие / Л.Б. Датчук, Б.И. Шалыгин. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2009.

5.7. Надзор за исполнением законов о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции*(61)

Надзор за исполнением законодательства о государственной и муниципальной службе является одним из направлений деятельности органов прокуратуры по обеспечению законности. Отношения, связанные с поступлением на государственную и муниципальную службу, прохождением и прекращением этих видов службы, а также определением правового положения (статуса) государственных и муниципальных служащих регулируются нормами права, соблюдение которых составляет предмет прокурорского надзора. Это система норм, включающая некоторые положения Конституции РФ, Федеральные законы от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", от 28.03.1998 N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", от 27.05.1998 N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" и ряд других законодательных актов, регулирующих вопросы прохождения специальных видов службы (в органах прокуратуры, внутренних дел, безопасности и др.), а также подзаконные правовые акты, изданные на основе и во исполнение законов.

Государственная служба РФ включает в себя три вида службы: гражданскую, военную и правоохранительную. При этом гражданская служба в зависимости от специфики органов и государственных должностей, чью деятельность она призвана обеспечивать, подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ. В последнем случае прокурорами во внимание должны приниматься положения соответствующих законов и других нормативных правовых актов субъектов РФ.

Государственный служащий - это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность по обеспечению исполнения полномочий России, федеральных государственных органов, субъектов РФ, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности России и ее субъектов, и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального или регионального бюджета.

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ в России признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Соответственно муниципальная служба отлична от государственной, составляет самостоятельный предмет правового регулирования, однако нельзя говорить о ее полной автономности. В частности, время работы на должностях в органах местного самоуправления засчитывается в стаж, исчисляемый для предоставления льгот и гарантий в соответствии с законодательством о государственной службе.

Муниципальным служащим является гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, обязанности по должности муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Лица, исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, не являются муниципальными служащими.

Реализация законов в сфере государственной и муниципальной службы осуществляется в виде действий (бездействия) не только государственных и муниципальных служащих, но и других лиц (органов), а также путем принятия правовых актов, соответствие которых закону является важной составляющей предмета прокурорского надзора. При этом имеются в виду как акты индивидуального (разового) значения и действия, так и нормативные правовые акты. Государственные и муниципальные служащие своими действиями (бездействием), издаваемыми правовыми актами могут нарушать бюджетное, природоохранное, земельное, антимонопольное и иное законодательство. Но в предмет рассматриваемого направления надзора включаются лишь исполнение законов, относящихся к порядку прохождения соответствующих видов службы.

Что касается нарушений законодательства о государственной гражданской (муниципальной) службе, то они совершаются в основном лицами, состоящими на этих видах службы (либо органами, их осуществляющими). Но в числе субъектов нарушений могут быть и другие лица (органы). Например, когда законодательным (представительным) органом субъекта РФ принимается региональный закон, противоречащий действующему законодательству о системе государственной службы либо о государственной гражданской службе; представительный орган местного самоуправления издает правовой акт, не соответствующий законодательству о муниципальной службе, и т.д.

Для организации надзора в целях обеспечения предметности и целенаправленности прокурорских проверок (определение их конкретной тематики и объектов, круга проверяемых лиц, выбора источников информации и т.п.) важно иметь более детализированные представления о типичных нарушениях законов, например, о том, какие именно ограничения не соблюдаются, какие запреты и каким образом нарушаются, в чем состоят отступления от установленных правил поступления на службу и замещения должностей и т.д.

Практика прокурорского надзора позволяет выявить следующие группы нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе применительно к различным ее элементам*(62).

Так, несоблюдение квалификационных требований к должностям службы выражается в нарушении норм базовых законов, предусматривающих наличие в соответствующих случаях высшего профессионального образования, определенного стажа (опыта) работы по специальности, а также определенных знаний и навыков, необходимых для исполнения служебных обязанностей.

Конституция РФ гарантирует равный доступ граждан к государственной службе. Реализацию этого принципа призвано обеспечить конкурсное поступление на государственную службу. Нарушение конкурсных процедур при приеме на службу, назначении на другую (чаще вышестоящую) должность государственной службы может состоять в приеме на службу (назначении на должность) без проведения конкурса, в нарушении сроков размещения информации о предстоящем конкурсе, в образовании конкурсных комиссий без соблюдения требований к их составу.

Нарушение основных прав служащего чаще всего сводится к отказу (или невозможности по иным причинам) его ознакомления со всеми материалами своего личного дела, а также неознакомлению с должностным регламентом и иными документами, определяющими обязанности и права служащего. Возможны более серьезные нарушения прав, например, на отдых, оплату труда, на доступ в государственные органы, органы местного самоуправления, на должностной рост на конкурсной основе, на профессиональную подготовку и повышение квалификации и т.д. Неисполнение возложенных законом обязанностей может проявляться в представлении служащим недостоверных сведений о себе, о доходах, имуществе, обязательствах имущественного характера, несообщение представителю нанимателя о личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, в неисполнении других обязанностей, предусмотренных ч. 1 ст. 15 Федерального закона 27.07.2004 N 79-ФЗ, иными федеральными законами.

Несоблюдение ограничений, связанных со службой, может выражаться в близком родстве или свойстве служащих, если замещение должностей службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, в занятии должностей государственной и муниципальной службы лицами, имеющими неснятую или непогашенную судимость.

Из нарушений законодательно установленных запретов можно выделить занятие предпринимательской деятельностью, когда лица, поступающие на службу, являются также индивидуальными предпринимателями; участие на платной основе в деятельности органов управления коммерческими организациями; приобретение ценных бумаг, по которым может быть получен доход; получение в связи с исполнением служебных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц и др.

Анализ практики надзора позволяет сделать вывод о том, что одной из основных предпосылок нарушения служащими требований действующего законодательства о порядке прохождения службы является ненадлежащая работа кадровых служб. Нарушения порядка ведения кадровой работы в муниципальных образованиях носят практически повсеместный характер, что связано со слабыми профессиональными навыками должностных лиц. Примером такого рода нарушений может служить непроведение при наличии соответствующих оснований кадровыми службами проверок достоверности представляемых государственными и муниципальными служащими сведений о себе, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, нарушение нормативных требований при ведении личных дел служащих, формировании кадрового резерва, проведении аттестаций и квалификационных экзаменов и др.

При анализе причин нарушений закона на государственной и муниципальной службе необходимо учитывать возрастающую нагрузку на конкретных государственных и муниципальных служащих при заявленной государством тенденции к сокращению государственного аппарата.

Основной причиной выявленных нарушений в сфере муниципальной службы (особенно это характерно для сельских поселений, где в штате кроме главы имеется один или два специалиста, отвечающих практически за все направления деятельности муниципального образования) является недостаточная правовая грамотность должностных лиц, отсутствие у них элементарных юридических знаний.

Следует обратить внимание, что не все нарушения законодательства о государственной и муниципальной службе носят коррупционный характер и являются предметом прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции. В рамках действующего законодательства основным поводом отнесения правонарушения в сфере государственной и муниципальной службы к числу коррупционных является прямая фиксация нарушаемого правила Федерального закона "О противодействии коррупции"*(63).

Так, согласно положениям Закона в качестве мер по профилактике коррупции рассматриваются предъявление в установленном законом порядке квалификационных требований к гражданам, претендующим на замещение должностей государственной или муниципальной службы, а также проверка в установленном порядке представляемых сведений. Служащий, замещающий должность государственной или муниципальной службы, обязан представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера себя и своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Закреплена должностная (служебная) обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять обо всех случаях обращения к ним в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Невыполнение перечисленных должностных (служебных) обязанностей является правонарушением, влекущим увольнение с государственной или муниципальной службы либо привлечение к иным видам ответственности в соответствии с законодательством РФ.

В связи с этим к правонарушениям коррупционной направленности в сфере государственной и муниципальной службы относятся:

несоблюдение квалификационных требований, предъявляемых законодательством к лицам, замещающим (претендующим на замещение) должности службы;

несоблюдение конкурсных процедур при поступлении на службу или при замещении другой должности службы (следует учитывать, что ст. 17 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ предусматривает, что при замещении должности муниципальной службы в муниципальном образовании заключению трудового договора может предшествовать конкурс. Порядок его проведения устанавливается правовым актом представительного органа муниципального образования. Поэтому несоблюдение конкурсных процедур при замещении должности муниципальной службы возможно лишь при наличии правовых актов, предусматривающих такие процедуры);

непредставление (предоставление недостоверных, неполных) сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера служащего и его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей;

непредставление (предоставление недостоверных, неполных) служащим иных предусмотренных законодательством РФ сведений о себе и членах своей семьи;

непроведение проверки достоверности и полноты сведений, представляемых служащим;

неуведомление служащим представителя нанимателя (работодателя), органов прокуратуры или других государственных органов о случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений.

Статья 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" обязывает служащего принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. О возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения служащий обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника. В свою очередь, представитель нанимателя (непосредственный начальник), если ему стало известно о возникновении у служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Также можно выделить следующие правонарушения коррупционной направленности:

непринятие служащим мер по предотвращению возникшего или могущего возникнуть конфликта интересов, а равно неуведомление представителя нанимателя (непосредственного начальника) о возникшем конфликте интересов либо о наличии личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов;

непринятие представителем нанимателя мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, если ему стало известно о возникновении у служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов;

владение (приобретение) служащим ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), а равно непринятие мер к передаче принадлежащих ему указанных активов в доверительное управление в соответствии с законодательством РФ в целях предотвращения конфликта интересов;

замещение должности государственной (муниципальной) службы в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) со служащим, если это связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому.

В ст. 12 Федерального закона "О противодействии коррупции" устанавливается ограничение, согласно которому гражданин, замещавший должности государственной или муниципальной службы, перечень которых устанавливается нормативными правовыми актами РФ, в течение двух лет после увольнения со службы имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в его должностные (служебные) обязанности, с согласия комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов (или соответствующих аттестационных комиссий*(64)). При этом указанный гражданин в течение двух лет после увольнения со службы обязан при заключении трудовых договоров сообщать работодателю сведения о последнем месте своей службы. Несоблюдение этого требования влечет прекращение трудового договора.

Работодатель, в свою очередь, при заключении трудового договора с бывшим служащим обязан в 10-дневный срок сообщать о заключении такого договора представителю нанимателя (работодателю) служащего по последнему месту его службы. Неисполнение работодателем данной обязанности является правонарушением и влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ.

В рамках надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы осуществляется проверка законности деятельности федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, их должностных лиц по соблюдению, исполнению и применению норм законодательства, регулирующих вопросы противодействия коррупции на государственной и муниципальной службе.

Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, подлежащая проверке, заключается в проведении конкурсов на занятие вакантных должностей государственной (муниципальной) службы; приеме на службу; перемещении по службе; назначении на должности государственной (муниципальной) службы; обеспечении исполнения обязанностей, соблюдения ограничений и запретов, носящих антикоррупционный характер; проведении проверок достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, иных представляемых в соответствии с законом сведений; проведении служебных проверок (в том числе проверки информации о коррупционных нарушениях); применении дисциплинарных взысканий; освобождении от занимаемой должности; увольнении с государственной (муниципальной) службы. Результаты указанной деятельности находят отражение в актах органов государственной власти и местного самоуправления. В связи с этим предмет надзора включает проверку соответствия законодательству о противодействии коррупции издаваемых государственными и муниципальными органами правовых актов (вопросы проведения органами прокуратуры антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов см. в 5.11).

В частности, проверке подлежат приказы и распоряжения об образовании комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликтов интересов; об образовании конкурсных комиссий; об объявлении конкурсов на замещение вакантных должностей; об утверждении должностных регламентов (должностных инструкций) служащих; о порядке проведения служебных проверок, проверок сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверок соблюдения государственными служащими требований к служебному поведению. Кроме того, проверяются акты индивидуально-правового характера, а именно: о принятии на службу; о назначении на должность службы; об освобождении от замещаемой должности государственной (муниципальной) службы и увольнении со службы; о применении дисциплинарных взысканий.

Также изучаются решения и материалы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению служащих и урегулированию конфликтов интересов, конкурсных комиссий; личные дела служащих, материалы служебных проверок, проверок сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверок соблюдения требований к служебному поведению государственных служащих (соблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения обязанностей, установленных законодательством), а также иные материалы государственных и муниципальных органов.

Выяснению подлежат:

полнота и достоверность сведений, представляемых служащим в соответствии с законодательством в кадровую службу государственного (муниципального) органа, об образовании, о стаже работы (службы), дееспособности, наличии судимости, состоянии здоровья, родственных отношениях со служащими этого же органа, о гражданстве другого государства, предпринимательской деятельности, об участии в деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

соблюдение квалификационных требований и конкурсных процедур при приеме на государственную (муниципальную) службу, при замещении должностей такой службы;

исполнение обязанностей государственных и муниципальных служащих;

соблюдение ограничений и запретов по службе;

соблюдение требований к служебному поведению государственных служащих;

соблюдение требований законодательства к формированию комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликтов интересов, конкурсных комиссий, комиссий по служебным спорам;

законность принимаемых представителем нанимателя (руководителем органа), указанными комиссиями, кадровыми службами решений, в том числе применение дисциплинарных взысканий;

реализация профилактических антикоррупционных мер*(65).

При изучении личных дел служащих следует проверять наличие в них иных представляемых в соответствии с законом сведений. В частности, личные дела служащих должны содержать документы, подтверждающие соответствие служащего квалификационным требованиям, установленным федеральными законами, в частности, в отношении стажа работы (службы) и образования.

Особое внимание следует уделять организации в органах государственной власти и местного самоуправления проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащего (претендента на должность государственной или муниципальной службы), его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Следует учитывать, что при непредставлении указанных сведений или представлении заведомо ложных сведений гражданин не может быть принят на службу, а служащий по этим основаниям освобождается от должности и увольняется со службы. Проверка в установленном порядке при наличии к тому оснований представляемых гражданином или служащим сведений о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера - обязанность руководителя государственного (муниципального) органа.

Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера - это юридически значимый документ, в котором служащий под свою ответственность указывает величину дохода, полученного в период с 1 января по 31 декабря отчетного года, в том числе дохода, полученного в натуральной форме, дохода от иной оплачиваемой деятельности, а также об основаниях приобретения имущества, видах собственности, обязательствах имущественного характера (заем, кредит и др.). Эти сведения представляются гражданами, замещающими (претендующими на замещение) должности государственной и муниципальной службы, включенные в установленный нормативными правовыми актами РФ перечень.

Для федеральной государственной службы такой Перечень должностей утвержден Указом Президента РФ от 18.05.2009 N 557 "Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей". Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера представляются государственным служащим не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, в кадровую службу федерального государственного органа в виде справок установленной формы и в порядке, устанавливаемом руководителем федерального государственного органа. Ежегодно представляются: а) сведения о своих доходах, полученных за отчетный период от всех источников (включая денежное содержание, пенсии, пособия, иные выплаты), а также сведения об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, и о своих обязательствах имущественного характера по состоянию на конец отчетного периода; б) сведения о доходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, полученных за отчетный период от всех источников (включая заработную плату, пенсии, пособия, иные выплаты), а также сведения об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и об их обязательствах имущественного характера на конец календарного года.

Порядок и форма представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственными гражданскими служащими субъектов РФ определяются региональными нормативными правовыми актами. Муниципальными служащими указанные сведения представляются в порядке и по форме, которые установлены для представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственных гражданских служащих субъектов РФ.

В настоящее время нормативно установлено требование о размещении представленных государственным служащим сведений на официальном сайте соответствующего федерального государственного органа (а в случае отсутствия этих сведений на официальном сайте - представления общероссийским СМИ для опубликования по их запросам), соблюдение которого также подлежит изучению в рамках прокурорской проверки. Порядок размещения и предоставления для опубликования сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей утвержден Указом Президента РФ от 18.05.2009 N 561 "Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих и членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования".В ходе проверок подлежит выяснению вопрос о проведении кадровой службой проверки полноты и достоверности представленных гражданами, замещающими (претендующими на замещение) должности государственной (муниципальной) службы, других предусмотренных законом сведений. В частности, при приеме на службу кадровыми службами должны приниматься меры к установлению в отношении кандидата возможного наличия решения суда о признании недееспособным или ограниченно дееспособным; не снятой или не погашенной судимости; заболевания, препятствующего прохождению службы; гражданства другого государства; занятия оплачиваемой деятельностью, которая может повлечь конфликт интересов, и др.

Собственное антикоррупционное значение имеют ограничения, запреты и обязанности по службе. Неисполнение этих требований образует состав следующих коррупционных правонарушений: а) незаконное участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией; б) осуществление предпринимательской деятельности; в) выступление государственного служащего в качестве поверенного или представителя по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность государственной службы; г) получение служащим в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки стоимостью свыше 3 тыс. руб., денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), а равно непередача подарков стоимостью свыше 3 тыс. руб., полученных в связи с официальными мероприятиями и признаваемых государственной или муниципальной собственностью, в орган, в котором служащий состоит на службе.

Нужно иметь в виду, что ст. 575 ГК говорит именно о дарении (договоре дарения), которое не предусматривает "встречной передачи вещи или прав либо встречного обязательства" (ст. 572 ГК) со стороны лица, принимающего подарок. Отсюда следует, что независимо от размера незаконное вознаграждение должностного лица за выполнение им действия (бездействие) с использованием служебного положения в интересах "дарителя" должно расцениваться как взятка, поскольку имеет характер подкупа, обусловливает соответствующее, в том числе и правомерное, служебное поведение должностного лица, попустительство или покровительство с его стороны, т.е. его "встречное обязательство".

Общим для органов государственной власти и местного самоуправления нарушением является непринятие представителем нанимателя (главой муниципального образования) предусмотренных законодательством мер при обнаружении признаков административного правонарушения, уголовно-наказуемого деяния, в том числе коррупционного характера, совершенного служащим. Зачастую без должного реагирования остаются дисциплинарные проступки, заключающиеся в несоблюдении требований к служебному поведению, носящих антикоррупционный характер.

Так, за совершение дисциплинарного проступка, т.е. за неисполнение или ненадлежащее исполнение служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей, представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить к нему дисциплинарное взыскание. Перед применением к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка, порядок проведения которой регламентирован ст. 59 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ. Согласно ч. 3 ст. 27 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий в отношении муниципальных служащих определяется трудовым законодательством. В этом случае необходимо руководствоваться ст. 192 и 193 ТК.

При выявлении в действиях (бездействии) служащего признаков административного правонарушения или уголовного преступления представитель нанимателя обязан направить соответствующие материалы (информацию) в компетентные правоохранительные органы или органы административной юрисдикции.

В целях выявления нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе, о противодействии коррупции органы прокуратуры используют разнообразные источники и предоставленные им законом полномочия. Наибольшая часть нарушений выявляется в результате плановых проверок исполнения законов. Сравнительно редко нарушения выявляются по обращениям граждан, при расследовании уголовных дел, по сообщениям СМИ. В остальных случаях источниками информации о нарушении законов могут быть материалы ОРД, сообщения и другие обращения должностных лиц.

Осуществляемые на этом направлении надзора проверки производятся по общим правилам и рекомендациям с некоторыми особенностями, обусловленными спецификой их объектов, содержанием нормативных материалов и характером нарушений законов.

Проверки могут быть сугубо целевыми (предметными), когда проверяется, например, исполнение норм законов, устанавливающих только ограничения и запреты, связанные с противодействием коррупции. В других случаях проверки осуществляются как комплексные, при которых проверяется исполнение законов, регулирующих все или основные аспекты организации и функционирования государственной (муниципальной) службы (поступления на нее, прохождения и прекращения, соблюдения во всех составляющих статуса служащих и т.д.). В необходимых случаях производятся совместные проверки с участием других правоохранительных и контролирующих органов. Так, вопросы незаконного осуществления служащими предпринимательской деятельности обычно проверяются прокурорами во взаимодействии с органами внутренних дел, налоговыми органами.

По материалам о нарушении законов о государственной и муниципальной службе, о противодействии коррупции могут также проводиться контрольные проверки.

В других случаях проверки увязываются с приоритетами в деятельности прокуратуры, в том числе проводятся по планам и заданиям вышестоящих органов прокуратуры. Им обычно предшествует анализ статистических данных, обобщение материалов текущих проверок, иных сведений о состоянии законности на объектах проверки.

На подготовительном этапе проводится целенаправленное, предметное изучение законодательства, соблюдение которого выступает предметом проверки, включая акты Президента РФ и Правительства РФ, принятые во исполнение законов о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции, возможных изменений в нем; формулируются цели проверки, содержание и источники требуемой информации. Необходимо изучить имеющиеся по проверяемым вопросам нормативные акты, обзоры, информационные письма, другие документы Генпрокуратуры РФ, рекомендации и методические пособия.

Если в проверке участвуют несколько прокурорских работников, то между ними распределяются конкретные вопросы. Подготовительная работа завершается составлением плана проверки, который утверждается прокурором (района, города, субъекта) либо его заместителем. В плане отражаются: а) наименование организации, ее структурных подразделений, где планируется проведение проверки; б) перечень законодательных и связанных с ними подзаконных актов, исполнение которых будет проверяться; в) содержание основных вопросов, подлежащих выяснению; г) сведения, документы, материалы, подлежащие истребованию и изучению; д) основные тактические приемы, которые предполагается использовать в ходе проверки (например, установление очередности получения объяснений, обеспечение сохранности изучаемой документации, при необходимости ее изъятие, определение круга специалистов, привлекаемых к проверке); е) порядок изучения и анализа собранной информации, формы ее фиксации с указанием ответственных исполнителей; ж) сроки и исполнители по каждому пункту плана*(66).

В целях выявления нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции используется весь спектр полномочий, предоставленных законом прокурору.

Наиболее часто используются полномочия по беспрепятственному вхождению на территорию и в помещения поднадзорных органов (учреждений), доступу к документам и материалам, их истребованию, вызову должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений закона.

Круг документов, с которыми знакомятся прокурорские работники, проверяя исполнение законов о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции, довольно широк. Это приказы о назначении на должность, о служебных перемещениях и об освобождении от должности, о наложении дисциплинарных взысканий и поощрениях, служебные контракты, протоколы заседаний и другие документы конкурсных, аттестационных комиссий, комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов, платежные и иные бухгалтерские документы, личные дела служащих, должностные регламенты, документы профсоюзных организаций, акты ведомственных проверок, служебная переписка, письма, жалобы и предложения граждан и другие источники документально зафиксированной информации.

При необходимости, например, при проверке фактов непредставления (представления недостоверных) сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, занятия незаконной предпринимательской деятельностью проводятся так называемые встречные проверки с ознакомлением с документами (истребованием их) из налоговых органов, коммерческих структур, других организаций.

Объяснения по поводу нарушения закона отбираются как у нарушителей закона, так и у других лиц. Это могут быть руководители органов, их отдельных подразделений (чаще всего кадровых служб и бухгалтерий), сослуживцы лиц, допустивших нарушения, служащие, осуществляющие контрольные, учетно-регистрационные функции, и другие лица, располагающие требуемой информацией.

Результаты проверки отражаются в справке, которая составляется работником, непосредственно ее производившим. Если в проверке участвовало несколько работников, то каждый из них готовит соответствующий раздел, а ответственный исполнитель составляет сводный документ. В справке отражаются все установленные факты, имеющие значение для правовой оценки проверявшихся действий (бездействия) и актов. В заключительной части справки формулируются предложения о необходимых мерах реагирования на выявленные нарушения закона, их причины и условия. Результаты проверки докладываются руководителю органа прокуратуры, которым принимаются решения о формах их реализации (опротестовании правовых актов, внесении представлений, обращений с заявлением в суд и т.д.).

Предупреждению нарушений законодательства, совершаемых путем принятия нормативных правовых актов, касающихся государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции, способствует участие прокуроров в заседаниях федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Выявив нарушения законодательства о государственной и муниципальной службе, противодействии коррупции, прокурор добивается их устранения, для чего использует предоставленные ему законом полномочия, реализуемые в актах прокурорского реагирования, к которым относятся: протесты, представления об устранении нарушений законов, постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и о направлении материалов для решения вопроса о возбуждении уголовного преследования, предостережения о недопустимости нарушений закона, заявления в суды, в том числе о признании правовых актов недействующими или недействительными.

1. Алексеев А.И. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о государственной гражданской и муниципальной службе: научно-методич. пособие / А.И. Алексеев, В.Б. Евдокимов, И.А. Побережная. - М.: Академии Генпрокуратуры РФ, 2008.

2. Бурковская В.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в сфере государственной и муниципальной службы: пособие / В.А. Бурковская [и др.]. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.

3. Дмитриев Д.А. Проверка прокурором исполнения требований законодательства при организации деятельности государственных и муниципальных органов по профилактике коррупционных правонарушений: методич. рекомендации / Д.А. Дмитриев, Т.Л. Козлов. - М.: Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.

4. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции: сборник методич. материалов / под общ. ред. А.Э. Буксмана. - М.: Генпрокуратура РФ, Академия Генпрокуратуры РФ, 2010.

5.8. Надзор за исполнением законов о противодействии экстремизму и терроризму*(67)

Согласно Закону о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в ст. 22 данного Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок (п. 1 ст. 6 Закона о прокуратуре).

Закон о прокуратуре предусматривает следующие формы обращений прокурора (его заместителя):

Протест на правовой акт, противоречащий закону, нарушающий права и свободы человека и гражданина (ст. ст. 23, 28 Закона о прокуратуре);

Представление об устранении нарушения закона, прав и свобод человека и гражданина (п. 3 ст. 22, ст. ст. 24, 28 Закона о прокуратуре);

Постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении (ст. 25 Закона о прокуратуре).

Предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1 Закона о прокуратуре).

Протест прокурора на противоречащий закону либо нарушающий права человека и гражданина правовой акт:

Передается в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ;

Подлежит обязательному рассмотрению в десятидневный срок с момента его поступления;

В случае подачи протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления протест подлежит рассмотрению на ближайшем заседании;

В случаях, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста;

О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме;

Если протест рассматривается коллегиальным органом, прокурору сообщается о дне заседания;

Протест до его рассмотрения может быть отозван подавшим его лицом.

Представление прокурора об устранении нарушений закона либо нарушений прав и свобод человека и гражданина:

Вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения;

Подлежит безотлагательному рассмотрению;

Конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, должны быть приняты в течение месяца со дня внесения представления;

О результатах принятых мер прокурор должен быть уведомлен в письменной форме;

Если протест рассматривается коллегиальным органом, прокурору сообщается о дне заседания.

Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении:

Может быть вынесено при наличии признаков административного правонарушения;

Должно быть мотивировано;

Подлежит рассмотрению уполномоченным органом или должностным лицом в срок, установленный законом (ст. ст. 23.2 - 23.76, 29.6 КоАП РФ);

Результаты рассмотрения подлежат доведению до прокурора в письменной форме.

Предостережение о недопустимости нарушения закона прокурор или его заместитель направляют в письменной форме должностным лицам в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. В случае неисполнения требований, изложенных в предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

ПЛАНОВАЯ ПРОВЕРКА ОРГАНИЗАЦИЙ. ФУНКЦИЯ ПРОКУРАТУРЫ

ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ПЛАНОВОЙ ПРОВЕРКИ

1. Организация проведения плановой проверки

Как уже было отмечено, органы прокуратуры не подменяют контролирующие органы и не проводят самостоятельно плановые проверки юридических лиц, за исключением случаев осуществления прямого прокурорского надзора.

В соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N 195 систематически (независимо от поступления информации о состоянии законности) осуществляются лишь проверки законности правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля и их должностными лицами.

Вместе с тем надзорная функция прокуратуры распространяется также на участие в процессе планирования, проведения и обработки результатов целевых проверок организаций, проводимых уполномоченными на то контролирующими органами.

Ежегодные планы проверок разрабатывают органы государственного контроля (надзора) и органы муниципального контроля (п. 2 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30.06.2010 N 489 (далее - Правила)):

а) федеральные органы исполнительной власти (их территориальные органы), уполномоченные на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;

б) органы исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченные на осуществление переданных субъектам РФ полномочий РФ по федеральному государственному контролю (надзору) в соответствующих сферах деятельности на территориях субъектов РФ, а также на осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территориях субъектов РФ (п. 2 Правил);

в) органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности на территориях муниципальных образований.

Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям (ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ; далее - Закон N 294-ФЗ).

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года на основании ежегодных планов, разрабатываемых органами государственного и муниципального контроля (надзора).

В отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сферах здравоохранения, образования, теплоснабжения, электроэнергетики, энергосбережения и повышения энергетической эффективности, в социальной, жилищной сферах плановые проверки могут проводиться два и более раз в три года (ч. 9 ст. 9 Закона N 294-ФЗ). Перечень соответствующих видов деятельности и периодичность плановых проверок установлены Постановлением Правительства РФ от 23.11.2009 N 944.

Срок проведения проверки организации не может превышать 20 рабочих дней.

В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок плановой выездной проверки не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год. Данное исключение действует только при проведении плановой проверки.

Приостановление либо прерывание плановой проверки не допускается.

Часть 4 ст. 13 Закона N 294-ФЗ в редакции, действовавшей до 01.08.2011, позволяла устанавливать срок проведения проверок в отношении юридического лица, осуществляющего деятельность на территории нескольких субъектов РФ, отдельно по каждому филиалу, представительству без каких-либо ограничений. На этом основании контролирующие органы, в частности Роспотребнадзор, практиковали назначение плановых проверок в отношении различных филиалов (представительств) организации без учета того, что она в лице других своих филиалов (представительств) уже была проверена в течение трех последних лет либо должна быть проверена в текущем году.

Федеральным законом от 18.07.2011 N 242-ФЗ в ч. 4 ст. 13 Закона N 294-ФЗ внесены изменения, согласно которым с 01.08.2011 срок проведения проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов РФ, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению, при этом общий срок проверки не может превышать шестидесяти рабочих дней.

Для соблюдения ограничений, установленных п. 2 ст. 13 Закона N 294-ФЗ, при расчете времени (в часах) проведения выездных плановых проверок малых предприятий и микропредприятий в расчетный срок следует засчитывать только время непосредственного нахождения проверяющих в месте осуществления деятельности проверяемого лица.

Соответственно, в данный срок не включается, например, время подготовки к выездной проверке, проведения после посещения проверяемого объекта экспертиз, исследований, испытаний, измерений и иных мероприятий, при осуществлении которых проверяющие не находятся на месте осуществления деятельности проверяемого лица (письмо Роспотребнадзора от 21.01.2010 N 01/549-10-32).

Необходимо также обратить внимание на то, что за нарушения, связанные с воспрепятствованием деятельности должностных лиц при проведении проверок, ст. 19.4.1 КоАП РФ установлена следующая ответственность:

1) за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора) по проведению проверок или уклонение от таких проверок: административный штраф в размере от 500 до 1000 руб. для граждан, от 2000 до 4000 руб. - для должностных лиц, от 5000 до 10 000 руб. - для юридических лиц;

2) за действия (бездействие), предусмотренные ч. 1 ст. 19.4.1 КоАП РФ, повлекшие невозможность проведения или завершения проверки: административный штраф в размере от 5000 до 10 000 руб. для должностных лиц, от 20 000 до 50 000 руб. - для юридических лиц;

3) за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 19.4.1 КоАП РФ: административный штраф в размере от 10 000 до 25 000 руб. или дисквалификация на срок от 6 месяцев до года для должностных лиц, штраф от 50 000 до 100 000 руб. - для юридических лиц.

Плановая проверка может быть проведена контролирующими органами в форме документарной и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно ст. ст. 11 и 12 Закона N 294-ФЗ (ч. 11 ст. 9 Закона N 294-ФЗ).

1. Организация проведения плановой проверки

Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля составляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок и до 1 сентября года, предшествующего году проведения таких проверок, направляют проекты в органы прокуратуры (ч. 6 ст. 9 Закона N 294-ФЗ).

Органы прокуратуры рассматривают такие проекты на предмет законности включения в них объектов государственного контроля (надзора), объектов муниципального контроля и до 1 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, вносят предложения о проведении совместных плановых проверок (ч. 6.1 ст. 9 Закона N 294-ФЗ).

Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля рассматривают эти предложения, утверждают планы проверок и направляют их в органы прокуратуры до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок (ч. 6.2 ст. 9 Закона N 294-ФЗ).

До 1 декабря года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы прокуратуры обобщают поступившие от органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля ежегодные планы проведения плановых проверок и направляют их в Генеральную прокуратуру РФ для формирования сводного плана.

До 31 декабря Генеральная прокуратура РФ формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на своем официальном сайте http://plan.genproc.gov.ru/ (ч. 7 ст. 9 Закона N 294-ФЗ). На сайтах прокуратур субъектов РФ также размещаются соответствующие части единого сводного плана проверок.

Утвержденный и размещенный в Интернете ежегодный план проверок может быть изменен только в том случае, если плановую проверку провести невозможно, например в связи с ликвидацией или реорганизацией юридического лица, прекращением юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем деятельности, эксплуатации (использования) объектов защиты, объектов использования атомной энергии, опасных производственных объектов, гидротехнических сооружений, подлежащих проверке, а также наступлением обстоятельств непреодолимой силы (п. 7 Правил). Порядок изменения плана проверок аналогичен порядку его разработки (пп. "а" - "г" п. 3 Правил). Сведения о внесенных в ежегодный план изменениях также размещаются в сети Интернет в порядке, предусмотренном п. 6 Правил.

Ежегодные планы проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей должны полностью соответствовать "Типовой форме ежегодного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", утвержденной Постановлением Правительства РФ от 30.06.2010 N 489.

Постановлением Правительства РФ от 30.12.2011 N 1248 с 17.01.2012 в указанную форму внесены изменения.

Ежегодный план должен содержать следующие сведения:

1) наименование органа, который проводит проверку;

2) наименования юридических лиц (их обособленных структурных подразделений), Ф.И.О. индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит проверкам;

3) адреса, необходимые для проведения проверки (например, адрес, по которому юридическое лицо фактически осуществляет свою деятельность);

4) основной государственный регистрационный номер (ОГРН);

5) идентификационный номер налогоплательщика (ИНН);

6) цель проведения проверки;

7) основания для проведения проверки (в частности, дата государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя, дата окончания последней проверки);

8) дата начала проведения проверки (указывается календарный месяц начала проведения проверки);

9) срок проведения плановой проверки. Он отражается в рабочих днях, за исключением проверок малых и микропредприятий. Для них срок указывается в рабочих часах;

10) форма проведения проверки (документарная, выездная, документарная и выездная);

11) наименование органа, совместно с которым проводится проверка.

С 1 января 2011 г. проведение плановой проверки, не включенной в ежегодный план, относится к категории грубых нарушений, влекущих за собой отмену результатов проверки по заявлению проверяемого лица (ст. 20 Закона N 294-ФЗ).

ВНЕПЛАНОВАЯ ПРОВЕРКА ОРГАНИЗАЦИЙ. ФУНКЦИЯ ПРОКУРАТУРЫ

ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ВНЕПЛАНОВОЙ ПРОВЕРКИ

1. В каких случаях внеплановую проверку требуется согласовывать с прокуратурой?

Внеплановая проверка подлежит согласованию с прокуратурой, если основанием для ее проведения послужила информация об угрозе либо причинении вреда (пп. "а" и "б" п. 2 ч. 2, ч. 5 ст. 10 Закона N 294-ФЗ):

Жизни и здоровью граждан;

Животным, растениям, окружающей среде;

Объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов России;

Безопасности государства;

а также об угрозе чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Указанная информация может поступить (абз. 1 п. 2 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ):

От граждан (в том числе от индивидуальных предпринимателей);

От организаций;

От органов государственной власти, местного самоуправления;

Из средств массовой информации.

Проверка не проводится, если невозможно установить заявителя или отсутствуют конкретные сведения о фактах, изложенных в ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ (ч. 3 ст. 10 данного Закона).

2. Порядок согласования внеплановой проверки с прокуратурой

Согласование проведения проверки осуществляется в соответствии с Порядком согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых выездных проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденным Приказом Генерального прокурора РФ от 27.03.2009 N 93 (далее - Порядок).

Поступившее в орган прокуратуры заявление о согласовании проведения внеплановой проверки (с подтверждающими документами) должно быть рассмотрено в тот же день (п. 6 Порядка).

Решение о согласовании проведения проверки или об отказе в согласовании принимается прокурором (заместителем прокурора):

По общему правилу - в течение рабочего дня, следующего за днем поступления заявления (п. 7 Порядка);

В случаях, требующих незамедлительного проведения проверки (по основаниям, указанным в пп. "а" и "б" п. 2 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ), - в день поступления заявления (п. 9 Порядка).

Перечень оснований для отказа в согласовании проведения выездной внеплановой проверки установлен п. 8 Порядка.

Принятое решение о согласовании или об отказе в нем может быть обжаловано вышестоящему прокурору или в суд (абз. 1 п. 11 Порядка). Рассмотрение таких обращений в органах прокуратуры не приостанавливает действие обжалуемого решения (абз. 2 п. 11 Порядка).

3. Проведение внеплановой проверки

Внеплановые проверки организаций могут проводиться как в документарной форме, так и в выездной (ч. 4 ст. 10 Закона N 294-ФЗ).

Проверка, проводимая по основаниям, указанным в пп. "а" и "б" п. 2 ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ, как правило, осуществляется по месту деятельности организации (ч. 5 ст. 10 данного Закона).

По общему правилу о проведении внеплановой выездной проверки организация должна быть уведомлена не менее чем за 24 часа до ее начала (ч. 16 ст. 10 Закона N 294-ФЗ).

Предварительно уведомлять о начале проверки не требуется, если она проводится по основаниям, указанным в абз. 4, 5 ч. 7 ст. 360 ТК РФ (нарушение работодателем трудовых прав работника и т.д.), п. 2 ч. 2, ч. 17 ст. 10 Закона N 294-ФЗ (причинение вреда жизни, здоровью граждан и т.д.).

Продолжительность проверки не может превышать 20 рабочих дней (ст. 13 Закона N 294-ФЗ).

По итогам внеплановой выездной проверки составляется акт, который должен быть направлен в орган прокуратуры в течение пяти рабочих дней со дня составления (абз. 1 п. 12 Порядка). Если в ходе проверки выявлены нарушения, в орган прокураты дополнительно направляется информация о принятых мерах по их устранению и привлечению к ответственности виновных лиц (абз. 2 п. 12 Порядка).