Административно-территориальное деление российской федерации. Формат административно-территориального деления Типы территориальных единиц

Глава 1 Роль административно-территориального устройства в жизнедеятельности государства Глава 2 Территориально-организационная система на различных этапах Глава З Основные принципы административно-территориального и экономического районирования Глава 4 Количественные методы экономического районирования и их экспериментальная проверка Глава 5 Оценка современного государственно-территориального деления Глава 6 Модернизация государственно-территориального устройства Глава 7 Социально-экономическое развитие федеральных округов и будущих губерний (состояние, перспективы, проблемы) Глава 8 Ожидаемые политические и социально-экономические итоги реформирования государственно-территориального устройства

Сущность административно-

территориального устройства

Административно-

территориальное устройство в

современных условиях

Законодательное регулирование

административно-

территориального устройства

1.1. СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА

Для управления государством используется его территориальное устройство (деление)

Функциональное территориальное деление обслуживает управленческие потребности отдельных сфер деятельности и отраслей хозяйства. Таковы, например, специальные округа - военные, путей сообщения (управле­ния железных дорог), горные, энергетические (энергосистемы) и т.д.

Не стоит забывать, что важнейшим будет административно-территориальное устройство, пред­назначенное для общего управления, т.е. организации всей хозяйствен­ной, социальной, культурной, общественной, религиозной и иной жиз­ни в стране. Его единицы (регионы) носят в разных странах различные наименования (области, губернии, округа, провинции, земли, штаты и др.) Стоит заметить, что они хорошо известны жителям, обозначают фактический и юриди­ческий адрес человека, учреждения (в том числе органа регионального и местного управления), фирмы и пр.

Понятие административно-территориального устройства (АТУ) или де­ления (АТД) как объекта и инструмента управления более узкое, чем по­нятие государственного устройства, куда включаются также характеристи­ки организационно-правового типа государства (унитарное, федерация, конфедерация) и статуса его единиц (субъектов)1.

Но административно-территориальное деление неразрывно связано с го­сударственным устройством страны, характеризующим особенности по­литико-территориальной организации власти. Главным в ней считается правовое положение региональных частей государства и их взаимоотно­шения с центром, т.е. степень централизации и децентрализации власти. Учитывая зависимость от ϶ᴛᴏго исторически сложились две наиболее распростра-

Важно заметить, что одно и то же административно-территориальное деление может сохраняться и в унитарном государстве, и при его преобразовании в федеративное, и наоборот. Но статус единиц в различных государствах разный; с другой стороны, разделение федерации на крупные или мелкие субъекты может определить и разный объем их правомочий.

ненные формы государственного устройства: унитарное, единое государ­ство, когда административно-территориальные единицы не обладают по­литической самостоятельностью (большинство государств), и федератив­ное государство, представляющее союз относительно самостоятельных государственных образований, кᴏᴛᴏᴩые имеют одинаковый статус (рав­ные права)

Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что под административно-территориальным устройством по­нимают разделение территории страны на определенные составные части, в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с кᴏᴛᴏᴩыми строится структура и осуществляется деятель­ность органов государственной или муниципальной власти для выполнения ими установленных задач и функций ".

Что касается государственно-территориального устройства (ГТУ), то ϶ᴛᴏ, по нашему мнению,- часть АТУ, образуемая подсистемами территори­ального деления и управления государственного уровня (например, феде­ральные округа и регионы - субъекты федерации); другая часть АТУ- местное территориальное устройство.

В специальной литературе нет ясности, каким термином лучше пользо­ваться: «административно-территориальное устройство» или «админист­ративно-территориальное деление». Важно заметить, что одни авторы считают данные термины тождественными, другие стараются их разграничить. Очевидно, правиль­нее подходить к использованию терминов с учетом их особенностей, по­скольку, хотя часто они и употребляются как однопорядковые, нельзя не видеть различий между ними.

Среди правоведов распространено также понимание административно-территори­ального (или политико-государственного) устройства не только как разделения тер­ритории государства на составные части с населением и органами власти, но и как характера и системы взаимоотношений между государством в целом и его террито­риальными частями, т.е. между ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующими властями (см., например: Чир-кин В.Е. Элементы сравнительного государствоведения. -М.: Ин-т гос. и права РАН, 1994, с. 58; Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации. -М.: Ин-т гос. и права РАН, 1997, с. 6-7) При этом данные «взаимоотношения» надо рассматривать в са­мом общем виде, ɥᴛᴏбы не вторгаться в другую научно-практическую область -территориальное управление. Следует иметь в виду и то, что к государственно-тер­риториальному устройству тесно примыкают официальные экономическое и воен­но-административное районирования, установленные высшими органами государ­ственной власти.

Государственно-территориальное устройство России

государственных, муниципальных и общественных органов и организа­ций, территориальных форм государственного и местного управления (без рассмотрения конкретной деятельности последних) «Этим подчеркивает­ся, - отмечал М.А. Шафир, - что административно-территориальное ус­тройство - внутреннее согласованное объединение административно-тер­риториальных единиц, имеющее упорядоченную структуру. В результате такого объединения обеспечивается необходимое организационное един­ство, создается определенная система административно-территориально­го устройства, где каждая административно-территориальная единица охватывает определенный территориальный коллектив, интересы кᴏᴛᴏᴩо­го выражают ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующие представительные органы»1. Но во многих случаях целесообразно пользоваться понятием «деление».

Вместе с тем, в государственно-правовой литературе имеются высказыва­ния и о том, что термин «административно-территориальное устройство» устарел, не отвечает новому содержанию системы территориального де­ления государства, а потому нуждается в замене. Предлагали заменить его, например, термином «политико-территориальное устройство», а адми­нистративно-территориальные единицы именовать «территориальными коллективами»2 и т. п.

Что можно сказать по ϶ᴛᴏму поводу? Представляется, что проблема тер­риториальных коллективов имеет достаточно серьезные основания и, ви­димо, требует дальнейшей научной разработки. При этом эта проблема свя­зана не только и не столько с административно-территориальным уст­ройством, сколько с различными аспектами территориальной организации общества. А ϶ᴛᴏ, как будет показано ниже, отнюдь не одно и то же.

Видимо, нет никаких оснований менять устоявшуюся терминологию и в погоне за новыми терминологическими формами отказываться от при­вычных и традиционных понятий.

Философским обоснованием юридических конструкций территории как элемента государства и, следовательно, его сущности с конца XVIII в. занимались различные теоретики геополитики и географического детер­минизма, признававшие территорию и географическое положение стра-

1 Шафир М.А. Административно-территориальное устройство Советского государ­

ства (Конституционные основы) - М.: Наука, 1983, с. 31.

2 Страшун Б.А. Отметим, что территориальный коллектив в политической системе социализма.

/В кн.: Проблемы государства и права. - М., 1974, вып. 9, с. 36-37.

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

ны самодовлеющими моментами, фатально предопределяющими харак­тер, организацию и внешнюю политику государств.
Стоит отметить, что особенно широкое распространение получила «трехэлементная» теория государства, в соот­ветствии с кᴏᴛᴏᴩой всякое государство рассматривается как сочетание трех элементов: территории, людей, ее населяющих, и власти. По мнению сто­ронников ϶ᴛᴏй теории, если есть определенная территория, есть населяю­щий ее народ («союз людей»), есть власть, распространяющаяся на насе­ление в пределах данной территории, - значит, налицо государство.

Такое трехэлементное определение государства довольно распространено и в новейших работах зарубежных ученых в области политической и юри­дической наук. При ϶ᴛᴏм государство и государственная власть трактуются не только как социально-политическое, но и абстрактно-правовое явле­ние, где территория понимается как пространственный предел действия государственной власти. Отметим, что территория - не только географическое или то­пографическое понятие. Многие современные авторы видят в ней катего­рию, кᴏᴛᴏᴩой присущ публично-правовой характер, заключающийся в том, что территория, в пределах кᴏᴛᴏᴩой государство осуществляет ϲʙᴏю волю и силу, представляет собой его (государства) составной элемент и как неделимая и неотчуждаемая часть живого тела служит одним из про­явлений его сущности1.

Марксистская наука придает большое значение вопросам территории и административно-территориального устройства государства, поскольку данные вопросы теснейшим образом связаны с классовой сущностью государства и политической власти. «По сравнению со старой родовой организацией, - повествовал Ф. Энгельс, - государство отличается, во-первых, разделением подданных государства по территориальным делениям... Вторая отличитель­ная черта - учреждение публичной власти, кᴏᴛᴏᴩая уже не совпадает не­посредственно с населением...»2.

Сформулированное здесь понимание признаков государства, отличающих его от доклассовой организации общества, базируется на том, что госу­дарство по ϲʙᴏей сущности есть орудие политической власти. Оба приве­денные признака государства будут существенными, отражают такие

1 «Отметим, что территория в ее политико-правовом смысле - ϶ᴛᴏ наиболее прямая ипостась госу­

дарства. В ней наиболее емко ощущается такой признак системной организации,

как целостность» /Бабурин С.Н. Отметим, что территория государства: правовые и геополитичес­

кие проблемы/. - М.: Изд-во МГУ, 1997, с. 56.

2 Маркс К., Энгельс Ф. - Соч., т.21, с.170.

Государственно-территориальное устройство России

его черты и ϲʙᴏйства, кᴏᴛᴏᴩые отличают государство от первобытно­общинного строя.

Следовательно, только в процессе разложения последнего и возникнове­ния государства создается административно-территориальное деление как политико-правовая надстройка общества. И хотя государство немыслимо без определенной территории, по-видимому, не территория сама по себе как некᴏᴛᴏᴩое пространство земного шара, а определенное устройство («разделение подданных по областям»), обусловленное потребностями господствующего общественного слоя (власти), служит необходимым при­знаком государства. С появлением государства вопросы территории стали разрешаться уже в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с его волей и интересами. В правовых си­стемах различных стран, а также в международном праве общепризнан­ными будут принципы территориального верховенства, территориаль­ной целостности и неприкосновенности1.

Деление подданных по «областям» было наиболее удобным способом разделения людей для наилучшего управления ими в интересах господ­ствующего класса и по϶ᴛᴏму, как отмечал Ф.Энгельс, представлялось естественным.

Административно-территориальное устройство ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙует целям и сущ­ности исторически определенного типа государства. Стоит заметить, что оно находится в не­разрывной связи с политической структурой государства и складывает­ся исторически в зависимости от того, какие основные функции осу­ществляет государство, какую политику оно проводит на местах, в какой степени население участвует в политической жизни, а также как разре­шается вопрос о государственно-правовом положении национальных меньшинств.

В ϶ᴛᴏм отношении большинство современных государств характеризуется одними и теми же общими чертами, хотя в процессе создания админист­ративно-территориального деления в отдельных государствах было нема­ло особенностей.

Так, французская буржуазия, придя к власти в результате революции 1789 г., сразу же упразднила старую королевскую систему административ-

Общая теория государства и права. Академический курс. Учебник. Т.1 / Отв. ред. М.Н. Марченко. - М.: Зерцало, 1998, с. 97.

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

но-территориального деления и ввела совершенно новое деление террито­рии Франции на 83 департамента, кᴏᴛᴏᴩые, в ϲʙᴏю очередь, делились на округа, а округа - на коммуны. В Англии же сохранилось прежнее админи­стративное деление страны на графства, округа и приходы. В Германии после буржуазной революции перестройка административно-территори­ального деления также почти не производилась (там объединялись немец­кие государства)

Административно-территориальное деление современных государств при­способлено для осуществления их основных функций. Исходя из задач централизации и децентрализации управления (ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙенно разным формам и уровням) оно учитывает (не всегда достаточно полно) эконо­мические, культурные и другие местные особенности, национальный со­став населения. Но обычно при его создании принимались во внимание главным образом только численность населения и размеры территории. Причем ее конфигурация нередко становилась довольно ϲʙᴏеобразной.

К примеру, во Франции департаменты были построены прямоугольника­ми, в ряде случаев их границы искусственно определялись по географи­ческим меридианам и параллелям. По геометрическому методу строились административно-территориальные единицы и в США.

На территориальное устройство накладывает отпечаток организацион­но-правовая форма государства, ее особенности. Существенное разли­чие федеративных государств - их национальная или территориальная или смешанная основа - демонстрируется в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих административ­ных единицах. Не стоит забывать, что важно иметь посредством последних и объективные усло­вия для федерации, выступающей как самоуправляемое договорное го­сударство. Поскольку такое самоуправление все больше «приобретает ϲʙᴏйства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемо­го управления»1, то достаточно эффективным и жизнеспособным оно может быть только при экономически самодостаточных административ­ных единицах.

Нельзя не отметить, что административно-территориальное деление, вклю­чая выделение административных центров, будет чрезвычайно косным и сохраняется в неизменном виде в течение длительного времени, не­смотря на происходящие значительные изменения в экономике и поли-

Тихомиров Ю.А. Публичное право. - М.: БЕК, 1995, с. 116.

Государственно-территориальное устройство России

тической жизни стран. Роль важнейших административных центров под­час выполняют не крупные промышленные города, а малозначительные населенные пункты (хотя оценка ϶ᴛᴏго неоднозначна)

В связи с развитием и усложнением государственного аппарата неподвиж­ность и косность административных границ потребовали введения слож­ного и разветвленного специального деления, создаваемого для осуще­ствления административных целей различных центральных ведомств. Спе­циальные округа (или районы) представляют собой территориальные единицы, в пределах кᴏᴛᴏᴩых действует орган одного из центральных ве­домств, осуществляющий полномочия, входящие в круг деятельности толь­ко ϶ᴛᴏго ведомства. Количество таких специальных округов чрезвычайно велико, причем их границы не совпадают с границами общего админист­ративно-территориального деления. Это обычно налоговые, военные, во­енно-воздушные, судебные, финансовые, почтовые, транспортные, лес­ные, топливные округа, округа по медицинскому обслуживанию, про­свещению, оказанию помощи безработным, по радиовещанию, электричеству и целый ряд других. Часть таких округов имеет, в ϲʙᴏю оче­редь, более мелкие подразделения. Все ϶ᴛᴏ ведет к чрезвычайному услож­нению административно-территориальной структуры.

В СССР административно-территориальное устройство являлось комп­лексной системой, теснейшим образом связанной с развитием эконо­мики, размещением производительных сил, с условиями и задачами социально-политического развития общества на том или ином истори­ческом этапе.

Этому отнюдь не противоречит то обстоятельство, что унаследованное от царской России административно-территориальное деление, основанное на губернско-волостной схеме, в течение нескольких лет использовалось новым государством. Известно, что в первые месяцы после Октябрьской революции функционировали городские думы и земства, было созвано Учредительное собрание, разрешалось использовать старые законы, если они не противоречили «революционному правосознанию», сохранялось в течение известного времени и прежнее административно-территориаль­ное деление. В большей степени в силу особенностей и традиций отдель­ных стран старые формы использовались в зарубежных социалистических государствах. При этом и там ϶ᴛᴏ имело место в течение сравнительно не­продолжительного времени. К тому же существенно изменялось само на-

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

значение административно-территориального устройства, а также его струк­тура. Сохраняется пока в основном советское административно-террито­риальное деление (и устройство) в новой России (с другими названиями органов управления)

Сказанное позволяет считать административно-территориальное устрой­ство важным государственно-правовым институтом Советского государ­ства. Несмотря на имевшиеся недостатки ϶ᴛᴏго административно-тер­риториального устройства (в первую очередь раздробленность - глава 5), в его определение считалось вполне возможным включить такие по­ложительные качества, как хотя и неполный «учет естественно-исто­рических, экономических, национальных и других принципов»; в известной мере «разделение территории на внутренне согласованные составные час­ти»; и даже частичное «обеспечение комплексного экономического и соци­ального развития территории и эффективной деятельности государствен-

ного аппарата»1.

АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Административно-территориальное устройство России, оставаясь важным инструментом регулируемого экономического и социального развития управляемой территории, представляет собой достаточно сложное и мно­гостороннее явление. Его роль должна возрасти особенно теперь, когда государству приходится решать задачи переходного периода.

Стоит сказать - политические, экономические, социальные трансформации 90-х годов сопровождались рассогласованием механизмов государственного управ­ления, потерей управляемости на всех уровнях - федеральном, регио­нальном и местном. И по϶ᴛᴏму, как никогда прежде, возрастает значение

1 Шафир М.А. Административно-территориальное устройство Советского государ­ства. (Конституционные основы) - М.: Наука, 1983, с. 19.

Государствен ни- герриториальное устройство России

важнейшего инструмента управления - государственно-территориального устройства с властными (управленческими) органами первых двух уров­ней (хотя в количественном отношении данные территориальные единицы составляют 0,3%, а местного устройства - 99,7%)

Конституционное право России содержит понятия «территория Россий­ской Федерации» и «территория субъекта Федерации». При ϶ᴛᴏм первая включает вторую. Под территорией понимается не только ее сухопутная часть, но также внутренние воды, территориальное море, воздушное про­странство над территориями субъектов. Отметим, что территориальное море - примы­кающий к сухопутной территории морской пояс шириной до 12 морских миль. Воздушное пространство по сложившейся правовой практике вклю­чает высоту до 100 км. По сложившемуся обычаю в понятие государствен­ной территории входят также недра под сухопутной и водной территори­ями. К территории морских государств непосредственно примыкают, хотя и не входят: континентальный шельф (морское дно и недра подводных районов, находящихся за пределами территориального моря, на всем про­тяжении естественного продолжения сухопутной территории или на рас­стоянии 200 миль от берега); исключительная экономическая зона (морс­кое пространство шириной до 200 миль от берега, где прибрежные госу­дарства вправе создавать искусственные острова, установки и сооружения, проводить исследования, осуществлять защиту морской среды и естествен­ных ресурсов) Исключая выше сказанное, законом регулируется прилежащая к террито­риальному морю зона (морской пояс, кᴏᴛᴏᴩый расположен за пределами территориального моря, прилегает к нему и внешняя граница кᴏᴛᴏᴩого находится на расстоянии 24 морских миль, отмеряемых от исходных ли­ний, от кᴏᴛᴏᴩых отмеряется ширина территориального моря)1.

В Конституции Российской Федерации отражены федеративный характер государства, его деление на субъекты Федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автоном­ные округа, т. е. единицы государственно-территориального деления реги­онального уровня, разграничение предметов ведения Федерации, ее субъек­тов и совместного ведения, а также другие вопросы государственного тер­риториального устройства и управления.

1 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Норма, 2001, с. 308-309.

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

Не стоит забывать, что важнейшая проблема федеративного государства - достижение гармонии в отношениях между ним и его субъектами как целого и частей. Обычное решение - закрепление конституцией статуса (правового положения) фе­дерации и субъектов. В России нет сецессии, т.е. права выхода из Федера­ции, но возможность расширения состава субъектов не исключается (см. ниже)

В основе федеративного государственного устройства лежат базовые прин­ципы федерализма: государственной и территориальной целостности Рос­сии; ее государственного суверенитета на всей территории; единства сис­темы государственной власти; разграничения предметов ведения и пол­номочий между органами государственной власти России и субъектов Федерации; равноправия и самоопределения народов; равноправия субъек­тов Федерации; верховенства Конституции РФ и федеральных законов; единства конституционно-правовой системы (ст. 4, 5 и 15 Кон­ституции РФ)

При этом, хотя субъекты Федерации провозглашены равноправными, фе­деративное устройство России приняло ярко выраженный ассиметрич-ный характер и представляет собой пережиток, нарушение под видом ре­ализации федеративных начал фундаментальных прав человека; по϶ᴛᴏму Россия, являясь Федерацией де-юре, еще не стала ею де-факто, и в ней только создаются предпосылки для перерастания в подлинную федерацию1.

Данный принципиальный вывод особенно касается чрезмерной разно­родности российского государственно-территориального устройства.

Наряду с некᴏᴛᴏᴩым политическим неравноправием республик в составе России и остальных субъектов Федерации (первые - государства со ϲʙᴏей конституцией, президентом, парламентом и т.д., чего нет у вторых) об­ращают на себя внимание весьма большие экономические различия меж­ду территориями - субъектами Федерации. Это ставит под сомнение объе­динение в один высший ранг - субъектов Федерации - все данные террито­риальные единицы, разномасштабные в правовом и экономическом отношении.

" См., например: Правоведение / Под ред. Ю.А. Тихомирова и др. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001, с. 60.

Государственно-территориальное устройство России

Так, если численность населения г. Москвы составляет 8,5 млн человек, Московской области - 6,5 млн., Краснодарского края - 5 млн., респуб­лики Башкортостан - 4,1 млн. человек, то Еврейской автономной обла­сти - 197 тыс., республики Алтай - бывшей автономной области - 204 тыс., а Эвенкийского автономного округа - всего 19 тыс. человек (на 1 января 2000 г.) Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что диапазон численности населения дости­гает 447 раз! При этом при совершенно различном характере и масштабе экономического потенциала все субъекты Федерации направляют, напри­мер, в верхнюю палату Федерального Собрания - Совет Федерации - двух представителей.

Рассматривая правовую природу современного административно-терри­ториального устройства, следует подчеркнуть, что ϶ᴛᴏт важный институт государственной и муниципальной структуры носит вместе с тем комп­лексный характер и тесно связан с системой властных органов государ­ства, общественных организаций, федеративных отношений. В ϶ᴛᴏм смыс­ле административно-территориальное устройство - не конгломерат адми­нистративно-территориальных единиц, а их внутренне согласованное объединение. Такое объединение обеспечивает необходимое организаци­онное единство и упорядоченность административно-территориальной структуры единого федеративного государства.

В России с ее огромной и многоресурсной территорией и федеративной государственностью административно-территориальное устройство имеет важнейшее значение для успешного функционирования всей политичес­кой системы общества и решения задач хозяйственного и социально-куль­турного строительства.

Прежде всего, пробудет тесная связь административно-территориаль­ного деления с построением региональных и местных представительных (законодательных) и исполнительных властных структур. На основании Конституции федеративное государство делится полномочиями по управ­лению страной со ϲʙᴏими субъектами. Это относится к различным вопро­сам их жизнедеятельности - государственного строительства, регулиро­вания экономики и социального развития, внешней политики и внешне­экономической деятельности, обороны и охраны границ, деятельности правоохранительных органов и правовой системы и др. Конституция РФ содержит перечень предметов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов, отмечая, что вне данных пределов субъекты Феде-

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

рации обладают всей полнотой государственной власти. Административ­но-территориальное деление служит организационно-правовой и социаль­но-экономической основой для всей системы территориальных органов власти (государственных и местного самоуправления), поскольку каждый из них в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с Конституцией создается в административно-тер­риториальной единице определенного ранга.

Иная позиция в ϶ᴛᴏм вопросе, состоящая в том, что не региональные и не местные власти должны приспосабливаться к административно-террито­риальному устройству, а, наоборот, последнее должно быть приспособле­но к работе государственного и муниципального аппарата1, мало обосно­вана. Стоит заметить, что она неизбежно влечет за собой сугубо волевой подход к оценке ад­министративно-территориального устройства, кᴏᴛᴏᴩое в ϶ᴛᴏм случае рассматривается исключительно только как пространственный предел ком­петенции территориальных органов власти и, следовательно, может ис­кусственно «подгоняться» под схему их заранее постулированного постро­ения. Это не ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙует особенностям российского административно-территориального устройства, кᴏᴛᴏᴩое в силу его неразрывной потенциальной связи с потребностями экономического развития неиз­бежно должно служить объективной основой (сложившейся в результате учета реально существующих экономических, географических, демогра­фических и других условий) для организации и деятельности региональ­ных и местных органов власти.

При ϶ᴛᴏм между системой административно-территориального устройства и системой территориальной власти могут быть некᴏᴛᴏᴩые расхождения, вызванные объективными условиями. Нужно помнить, такие расхождения, например, про­диктованы особенностями в руководстве хозяйственным и социально-куль­турным строительством отдельных городов. В частности, в РСФСР было свыше 100 городских советов, распространявших ϲʙᴏю деятельность на территорию прилегающих сельских районов, не имевших ϲʙᴏих районных советов, что, кстати говоря, далеко не во всех случаях считалось оправ­данным.

«Властная» функция способствует решению административно-территори­альным устройством (АТУ) хозяйственных и социально-культурных за-

1 Именно такая точка зрения высказана в книге: Круталевич В.А. Административно-террито­риальное устройство БССР. - Минск, 1966, с. 12, 20.

Государственно-территориальное устройство России

дач, стоящих перед страной, проведению демократических реформ в полити­ческой и экономической жизни.

Нельзя не отметить, прежде всего, значения АТУ для государственного регулирования рыночной экономики, поскольку теперь «всемогущая» роль отраслевого управления померкла. Система прямых (целевые программы регионов, бюджетные трансферты и инвестиции) и косвенных (налоги, кредиты и т.д.) регуляторов построена в территориальном разрезе, по субъектам Федерации.

При этом переход к территориальной системе управления отнюдь не означа­ет игнорирования отраслевых связей. Речь идет о таком управлении, кото­рое бы достаточно гибко сочетало интересы экономических районов, ад­министративно-территориальных единиц с интересами отраслевых комп­лексов и рынков.

Существенные функции выполняют административные и экономические регионы как официальные единицы государственной статистики и про­гнозирования, сбора, учета и обобщения разнообразной политической, экономической, социальной и иной информации.

Немаловажна роль административно-территориального устройства в осу­ществлении нормотворческой деятельности, позволяющей обеспечивать применение правовых норм на ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей территории.

Следует иметь в виду, что административно-территориальные единицы выступают в качестве субъектов определенных государственно-правовых отношений и располагают необходимыми полномочиями, связанными с их реализацией.

Наконец, административно-территориальное устройство имеет большое значение для осуществления гражданами их прав и ϲʙᴏбод, предусмот­ренных Конституцией.

Административно-территориальное устройство тесно связано с положе­нием личности, ее интересами, и ϶ᴛᴏ совершенно понятно, поскольку оно призвано создавать наиболее благоприятные условия для удовлетво­рения материальных и культурных запросов людей, для наилучшей орга­низации их бытового обслуживания и т.д. Широкие и реальные возможно­сти для осуществления гражданами России их прав и ϲʙᴏбод, безусловно, предполагают наличие таких территориальных пределов административ-

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

но-территориальных единиц, кᴏᴛᴏᴩые способствовали бы развитию под­линной демократии, повышению политической активности граждан, ук­реплению единства соотечественников.

Из тесной связи, существующей между административно-территориаль­ным устройством и положением личности в обществе, следует также вы­вод о том, что для граждан России далеко не безразлично, как решаются вопросы организационно-территориальной структуры. Вот почему учет мнения населения - обязательное предварительное условие для правиль­ного решения ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих вопросов.

При исследовании особенностей административно-территориального ус­тройства крайне важно выяснить его соотношение с понятием территори­альной организации государства.

В отечественной государственно-правовой науке понятие территориаль­ной организации употребляется в двух смыслах. В первом случае оно озна­чает построенную по территориальному принципу государственную орга­низацию общества, во втором - определенный порядок устройства час­тей, на кᴏᴛᴏᴩые подразделяется государственная территория, создание экономических районов, национально-государственных единиц, избира­тельных округов, ведомственное деление и т.д."

Отметим, что территориальная организация не может и не должна быть сведена исклю­чительно к административно-территориальному устройству. Стоит заметить, что она носит более широкий характер и затрагивает не только область государственно-право­вых отношений.

Содержание территориальной организации не исчерпывается разделени­ем территории на области, районы, населенные пункты и т.д., а включа­ет целый ряд аспектов, предполагает наличие различных по ϲʙᴏему значе­нию территориальных единиц, между кᴏᴛᴏᴩыми существуют определен­ные отношения. Именно данным определяются основания для территориального построения государственного аппарата, всей системы реальной демократии в центре и на периферии.

1 См.: Ржевский В.А. Отметим, что территориальная организация Советского государства. - Сара­тов, 1966, с. 26. Различные определения территориальной организации, отражаю­щие потребности управления производством, содержатся в экономической литера­туре. См.: Кистанов В.В. Отметим, что территориальная организация производства. - М.: Эконо­мика, 1981, с. 5; Хорев Б.С. Отметим, что территориальная организация общества. - М.: Мысль, 1981, с. 23-25.

Государственно-территориальное устройство России

Отметим, что тесная связь между территориальной организацией и организацией поли­тической власти не может служить основанием для ее характеристики только как совокупности органов публичной власти, как территориальной орга­низации государственного аппарата. Более правильно было бы считать, что территориальная организация государственного аппарата, хотя и со­ответствует территориальной структуре государства, не равнозначна пос­ледней и составляет самостоятельный институт государственного (консти­туционного) права. В первую очередь, ϶ᴛᴏт институт включает и иные критерии построения системы органов государства, а во-вторых, территориальная структура государства не ϲʙᴏдится к организации его аппарата, а активно способствует осуществлению производственной деятельности, служит ос­новой для построения общественных организаций, осуществления граж­данами их прав и ϲʙᴏбод.

В социальном государстве территориальная организация приобретает ка­чественно новый характер, кᴏᴛᴏᴩый определяется прежде всего активной ролью ϶ᴛᴏго государства в развитии экономики, социальной и культур­ной жизни. Организация территории в данных условиях включает несколько уровней, каждый из кᴏᴛᴏᴩых предстает в качестве самостоятельной тер­риториальной системы. Отметим, что тесная связь и взаимодействие данных систем обус­ловливает неизбежную сложность территориальной организации. При этом такого рода сложность вполне естественна и может быть с успехом пре­одолена на базе последовательного осуществления объективных прин­ципов территориальной организации государства, обеспечивающих ис­пользование научного подхода к экономическому районированию, соче­тание экономических и административно-политических границ на базе создания в рамках любого звена территориальной организации экономи­ческих комплексов, построенных с учетом перспектив хозяйственного развития, и т.д. Не касаясь содержания и значения данных принципов, отме­тим исключительно, что они тесно взаимосвязаны, чем обеспечивается комплекс­ный характер территориальной организации. Вместе с тем, некᴏᴛᴏᴩые из данных принципов находят наиболее обобщенное выражение в той или иной территориальной системе, чем подчеркивается ее специфика.

В регулируемой экономике территориальная организация включает, прежде всего, экономическую организацию государственной территории, пред­ставляющую собой совокупность экономических районов, кᴏᴛᴏᴩые скла­дываются объективно как результат территориального разделения и коо­перации общественного труда. Эти районы служат для осуществления тер-

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

риториального планирования и прогнозирования, координации хозяйствен­ной деятельности входящих в их состав территорий.

Отметим, что теперь в России на их базе созданы административно-экономические мак­рообразования - федеральные округа для координации и контроля цент­ром развития субъектов Федерации.

Объективный характер возникновения и развития экономических райо­нов требует всестороннего изучения их действительных границ и тенден­ций развития, тщательного учета их особенностей в процессе установле­ния необходимого ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙия между экономическим районированием и административно-территориальным устройством. Исследование эконо­мических основ административно-территориального устройства так же важно, как и его государственно-правовых основ.

Более того, поскольку экономика - жизненная база любого администра­тивного региона, а хозяйственно-регулирующая функция государства - важнейшая, то экономическое районирование будет научной основой административно-территориального устройства. Под экономическим рай­оном понимают территориальную часть народного хозяйства страны, име­ющую определенную специализацию и тесно связанную с другими райо­нами территориальным разделением труда1. Материальным стержнем эко­номического района служит территориальный хозяйственный комплекс.

Экономическое районирование реализует три важнейших функции: 1) политическую - способствует укреплению целостности и устойчивости государства; 2) хозяйственную и социальную - создает наилучшие усло­вия для формирования и развития эффективных региональных комплек­сов хозяйства и товарных рынков; 3) организационную - обеспечивает хорошую управляемость территориями, прямое и косвенное регулирова­ние и интеграцию их развития.

В наибольшей степени эффективное разделение страны на административные регио­ны должно проводиться на базе территориально-экономического де­ления.

См.: Алампиев П. М. Экономическое районирование СССР. - М.: Госпланиздат, 1959, с. 11.

Государственно-территориальное устройство России

Административно-территориальное деление и экономическое райониро­вание образуют территориально-организационную систему страны, фор­мирование кᴏᴛᴏᴩой определяется требованиями государственной регио­нальной политики. Ибо крайне важно четко представлять, какие задачи при­дется решать в выделенных регионах.

Далее, построение территориальной организации Российского государ­ства предполагает обязательный учет его федеративного устройства. Исхо­дя из ϶ᴛᴏго, высшие государственные органы осуществляют изменение состава территориальных образований, установление порядка изменения административно-территориального устройства и т.д.

С особой полнотой территориальная организация пробудет именно в системе административно-территориального устройства. Справедливо от­мечалось, что административно-территориальное устройство существу­ет не в отрыве от территориальной организации государства, а, напро­тив, в сочетании с комплексом институтов, регулирующих всю совокуп­ность территориальных отношений. Это нашло подтверждение в действующей Конституции России, конституциях ее республик, уставах краев и областей.

Необходимо особо указать на тесную взаимосвязь между экономическим районированием, национально-государственным и административно-тер­риториальным устройством, а также на то обстоятельство, что админист­ративно-территориальные единицы служат основой для построения и функционирования массовых общественных организаций граждан.

Таковы некᴏᴛᴏᴩые вопросы, имеющие отношение к территориальной организации как сложному, комплексному понятию, включающему це­лый ряд аспектов. По϶ᴛᴏму правы ученые, когда указывают, что терри­ториальная организация - наиболее широкое междисциплинарное по­нятие в сфере региональных (или территориальных) географических, социальных, экономических и иных исследований и т.д. В него входят и размещение производства и социальной инфраструктуры, и взаимосвя­зи в территориальной социально-экономической системе общества, и процессы пространственного воспроизводства, и проблемы управле­ния ими1.

Хорев Б.С. Отметим, что территориальная организация общества. - М.: Мысль, 1981, с. 3.

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

Переход России от директивно-плановой к регулируемой рыночной эко­номике в условиях активного влияния мировых процессов глобализа­ции, прежде всего, научно-технического прогресса, неизбежно требует совершенствования территориальной организации как важной части госу­дарственно-правовой надстройки, сущность и развитие кᴏᴛᴏᴩой опреде­ляются, в конечном счете, объективными потребностями экономиче­ского развития. Все более отчетливо пробудет закономерность форми­рования территориальных единиц, связанная с необходимостью наиболее рационального развития и размещения производительных сил, обеспе­чивающего экономию общественного труда, комплексное развитие рай­онов, специализацию и диверсификацию их хозяйства, содействующего дальнейшему выравниванию уровней развития регионов. Данная законо­мерность требует улучшения состава и границ территориальных единиц, приведения их в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙие с современными экономическими крите­риями, всестороннего учета при ϶ᴛᴏм перспектив дальнейшего развития общества, а также потребностей научного управления им.

Вместе с тем надо учитывать, что, в отличие от непрерывного развития производительных сил, развитие административно-территориального ус­тройства носит дискретный характер. Это порождает неизбежное про­тиворечие между ростом производительных сил и относительной кон­сервативностью административно-территориальных границ. По϶ᴛᴏму гра­ницы экономических районов различного масштаба и ранга не всегда совпадают с административными границами. В процессе формирования новых производственно-территориальных комплексов, промышленных узлов и региональных рынков все отчетливее выбудет их расхожде­ние с административно-территориальным устройством. Такое противо­речие может быть успешно разрешено на базе последовательного осу­ществления принципов административно-территориального устройства.

Противоречие нельзя снять путем эпизодических мероприятий, направ­ленных на изменение границ отдельных регионов, образование новых го­родов, городских поселков и т.д. Речь идет о необходимости осуществле­ния по мере накопления качественных изменений, с учетом потребнос­тей и условий экономического развития, а также государственного строительства и управления, более глубоких преобразований в админист­ративно-территориальном устройстве и, прежде всего, в направлении его более тесного сочетания с экономическим районированием.

Государственно-территориальное устройство России

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА

Вопросы государственного и местного территориального устройства зат­рагиваются в ряде разделов Конституции Российской Федерации. В главе 1 «Основы конституционного строя» устанавливается, что Российская Фе­дерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Федерации и что во взаимоотношениях с федеральными орга­нами государственной власти все субъекты Федерации между собой рав­ноправны (ст. 5, ч. 1 и 4) Глава 3 «Федеративное устройство» содержит перечень всех 89 субъектов Федерации: 21 республики, 6 краев, 49 облас­тей, 2 городов федерального значения, 1 автономной области, 10 авто­номных округов (ст. 65, ч. 1)

Предусматривается (ст. 65, ч. 2) изменение количества субъектов не только путем принятия, но и образования новых субъектов, что означает объеди­нение или разъединение имеющихся в порядке, установленном Федераль­ным конституционным законом1.

В статьях 71 и 72 определяются полномочия - предметы ведения Российс­кой Федерации и предметы ведения совместно с субъектами Федерации, а статья 73 устанавливает, что вне указанных предметов ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Глава 8 по­священа местному самоуправлению, кᴏᴛᴏᴩое (ст. 131) осуществляется в городах, сельских поселениях и «на других территориях с учетом истори­ческих и иных местных традиций». Стоит сказать - полномочия органов местного самоуп­равления установлены ст. 132.

Исходя из ст. 71, п. «б» Конституции РФ, «территория Российской Федера­ции» относится к ведению Федерации. При этом толкование ϶ᴛᴏго положе­ния вызывает затруднения. Важно заметить, что один из вопросов - территориальное устрой­ство Федерации и ее субъектов. Из ст. 67, 71-73 следует, что право регули-

1 Комментарии см.: Конституция Российской Федерации. Научно-практический ком­ментарий / Под ред Б.Н. Топорнина. - М.: Юристъ, 1997, с. 389; Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А.Тихомирова - М.: Городец, 1999, с. 84.

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

рования территориального устройства субъектов Федерации (их внутрен­него деления) принадлежат им самим. Это касается и определения границ территорий субъектов, кᴏᴛᴏᴩые могут быть изменены только при их вза­имном согласии (ст. 67, ч. 3) По мнению юристов, в отношении террито­рии Российской Федерации как объекта власти права должны быть разде­лены между Федерацией и ее субъектами1. По нашему мнению, ϶ᴛᴏ не может относиться исключительно к федеральным территориям (федеральные округа и т.п. согласно ст. 71, п. «г», 78, 83)

Аналогично обстоит дело с п. «б» ст. 71, ᴏᴛʜᴏϲᴙщим к ведению Федерации федеративное устройство государства. К примеру, в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии со ст. 66, ч. 5, статус субъекта Федерации может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта.

Представляется, что в будущем, при уточнении Конституции, было бы желательно в ϶ᴛᴏм документе выделить специальную главу, посвященную административно-территориальному устройству, отразив его важнейшие задачи, принципы и особенности.

Не стоит забывать, что важно в конституционном порядке предусмотреть четкое размежевание компетенции между Федерацией и входящими в ее состав субъектами в области административно-территориального устройства, а также устано­вить различные виды административно-территориальных единиц.

На основе и в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с конституционными установлениями пред­стоит разработка и принятие других законодательных актов.

Надо сказать, что в России давно не было каких-либо законов, ᴏᴛʜᴏϲᴙ­щихся к регулированию административно-территориального устройства. Тогда как в советские времена еще 17 августа 1982 г. Президиум Верховно­го Совета РСФСР принял Стоит сказать - положение о порядке решения вопросов адми­нистративно-территориального устройства РСФСР.

Это Стоит сказать - положение состоит из следующих разделов: 1) образование и упраз­днение краев, областей, автономных округов, районов, городов, районов в городах и сельсоветов; 2) отнесение населенных пунктов к категории городов республиканского (РСФСР и АССР), краевого, областного, ок­ружного и районного подчинения, а также рабочих, курортных и дачных

Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. -М.: Дело, 2000, с. 204-205.

Государственно-территориальное устройство России

поселков; 3) включение населенных пунктов в состав городов, рабочих, курортных и дачных поселков; 4) установление и изменение границ краев, областей, автономных областей, автономных округов, районов, районов в городах и сельсоветов; 5) наименование и переименование администра­тивно-территориальных единиц, населенных пунктов, предприятий, уч­реждений, организаций и других объектов, а также приϲʙᴏение им имен государственных и общественных деятелей; 6) учет и регистрация админи­стративно-территориальных единиц и населенных пунктов; 7) перечень до­кументов и материалов, представляемых в Президиум Верховного Совета РСФСР по вопросам административно-территориального устройства.

Из изложенного видно, что данное Стоит сказать - положение, кᴏᴛᴏᴩое, по существу, действовало до недавнего времени, охватывает ограниченный круг воп­росов, имеющих, главным образом, чисто процедурный характер. Кроме того - и ϶ᴛᴏ самое главное - оно чрезвычайно устарело и не отвечает условиям и потребностям современного развития.

Не затрагивая конкретных предложений, кᴏᴛᴏᴩые ᴏᴛʜᴏϲᴙтся к решению важнейших проблем, касающихся необходимого совершенствования су­ществующего административно-территориального устройства, а также кон­цепции и структуры ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего закона, выскажем некᴏᴛᴏᴩые об­щие замечания.

Прежде всего, о компетенции Федерации и входящих в ее состав субъек­тов в области административно-территориального устройства. С учетом накопленного опыта национально-государственного строительства следу­ет признать, что данное законодательство должно относиться к сфере со­вместной компетенции Федерации и ее субъектов. Следовательно, закон Федерации надлежит называть «Основы законодательства (или Основные начала) об административно-территориальном устройстве». Стоит заметить, что он должен будет в обязательном порядке содержать общие положения, а также кон­кретные главы, посвященные регулированию наиболее важных аспектов административно-территориального устройства и тем критериям, кото­рые целесообразно положить в основу при образовании или реорганиза­ции административно-территориальных единиц различного уровня. Отдель­но следует выделить вопросы государственно-территориального и мест­ного территориального устройства.

При этом законодательный процесс вначале пошел по другому пути - ре­шения более частных вопросов. Сперва начал готовиться законопроект

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

«Об изменении статуса субъекта Федерации». По нему, как там было ска­зано, могут производиться изменения в административно-территориаль­ном делении, но ведь ϶ᴛᴏ более широкий вопрос, чем изменение статуса субъекта Федерации (и должен решаться, согласно ст. 137 Конституции РФ, законом об образовании нового субъекта Федерации)

Представляется, что для разработки концепции и содержания системного и комплексного закона об основных принципах административно-терри­ториального устройства должна быть создана рабочая группа, включаю­щая специалистов различного профиля - юристов, экономистов, геогра­фов, демографов и др. как из числа ученых, так и практических работни­ков. Предстоит провести с использованием современных математических методов ряд социологических исследований, позволяющих применитель­но к отдельным географическим зонам сделать выводы о тех критериях, кᴏᴛᴏᴩые должны быть положены в основу определения и классификации различных территориальных систем.

Следует также внести предложения о создании при Парламенте или Пра­вительстве Российской Федерации специальной комиссии, кᴏᴛᴏᴩая осу­ществляла бы руководство и координацию всей деятельности по разра­ботке проблем административно-территориального устройства и его пра­вовому регулированию.

Не стоит забывать, что важную роль при отсутствии комплексного административно-террито­риального закона должен сыграть вышедший 17 декабря 2001 г. Феде­ральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Согласно ему, образование нового субъекта возможно в результате объединения двух и более граничащих между собой субъек­тов Федерации, что может повлечь прекращение существования субъек­тов, территории кᴏᴛᴏᴩых объединяются. Такой акт осуществляется на добровольной основе в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с Конституцией РФ, данным Фе­деральным конституционным законом и федеральными конституцион­ными законами об образовании в составе Российской Федерации но­вого субъекта.

При ϶ᴛᴏм, как и в случае принятия в состав Федерации нового субъекта (присоединение иностранного государства или его части), должны соблю­даться государственные интересы России, принципы ее федеративного устройства, права и ϲʙᴏбоды человека и гражданина, а также учитываться

Государственно-территориальное устройство России

сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъек­тов, их социально-экономические возможности.

Указанным законом установлен механизм образования в составе Федера­ции нового субъекта. В частности, инициатива образования принадлежит субъектам, на территории кᴏᴛᴏᴩых образуется новый субъект, и вопрос подлежит вынесению на референдумы заинтересованных субъектов.

Особого внимания заслуживает вопрос различных иерархических ступе­ней подчиненности административно-территориальных единиц. Пока в предварительном порядке можно указать на необходимость выделения следующих категорий административно-территориальных единиц:

административно-территориальные единицы федерального под­

чинения. Сюда в первую очередь ᴏᴛʜᴏϲᴙтся республики, края, об­

ласти и города федерального значения;

административно-территориальные единицы, подчиненные

субъектам Федерации, включая города республиканского, крае­

вого и областного подчинения, сельские районы;

низовые административно-территориальные единицы местного

уровня - городские и сельские поселения, а также сельские сове­

ты (в основном районного подчинения)

Дискуссионным долго являлся вопрос об отнесении к федеральному уров­ню или уровню субъектов Федерации автономных областей и округов. Что касается сельских советов, то их название совпадает с недавним наимено­ванием ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего местного органа государственной власти. В связи с упразднением сельских советов народных депутатов возникла необходи­мость в новом наименовании низовой территориальной единицы, охваты­вающей один или несколько сельских населенных пунктов. Здесь могут быть использованы различные варианты (сельская община, волость и т.п.), что позволит внести необходимую ясность в организацию и деятельность в пре­делах такой единицы ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих органов местного самоуправления.

Важно знать, что большое значение при разработке нового законодательства имеет уста­новление понятия населенного пункта. При ϶ᴛᴏм сельские населенные пун­кты можно было бы определить как населенные пункты, не отнесенные к категории городов и поселков городского типа, имеющие сосредоточен­ную застройку и установленный применительно к данной республике, краю

Роль административно-территориального

Глава 1 устройства в жизнедеятельности государства

или области минимум постоянного населения. Следует оговорить, что не­большие поселения с рассредоточенной застройкой и малой численнос­тью постоянного населения (во всяком случае, менее установленной нор­мы), не имеющие перспективного значения, а также поселения в системе какой-либо отрасли хозяйства (полевые станы, метеостанции, железно­дорожные будки и т.д.) не составляют отдельных населенных пунктов и числятся за ближайшим более крупным населенным пунктом, с кᴏᴛᴏᴩым они связаны в хозяйственном, административном или территориальном отношении.

С правовой позиции представляется необходимым разработка и включе­ние в законодательство как общего понятия населенного пункта, так и дос­таточно детальной и единой в масштабах Российской Федерации классифи­кации всех населенных пунктов с указанием важнейших критериев (эконо­мических, социальных, бытовых, организационных), определяющих отнесение того или иного населенного пункта к ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей категории.

Требуют внимания вопросы учета и регистрации населенных пунктов. В насто­ящее время ранее действующая система такого учета и регистрации не соблю­дается. Перестали издаваться также справочники административно-террито­риального устройства. Представляется, что надо восстановить ранее существо­вавшую практику ежегодного издания ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих справочников, как применительно ко всей Федерации, так и к отдельным ее субъектам.

При разработке нового законодательства необходимо, в частности, обра­тить внимание на уточнение и отражение основных критериев примени­тельно к различным звеньям административно-территориального устрой­ства. В качестве таких критериев могут рассматриваться социально-эконо­мический потенциал и численность населения административного центра, общая численность населения, площадь, финансово-экономический по­тенциал территории, система расселения, исторические и национальные особенности, организационно-управленческие факторы и т.д. Все такого рода критерии могут содержаться как в самом тексте закона, так и в спе­циальных рекомендациях, принятых упоминавшейся ранее комиссией по вопросам административно-территориального устройства.

Заслуживает обсуждения возможность включения в текст закона специ­ального раздела о различных территориальных образованиях, имеющих осо­бый статус. Речь идет о ведомственных (специальных) округах, а также межрегиональных объединениях, основанных на заключенных соглаше-

Государственно-территориальное устройство России

ниях и договорах. Нужно помнить, такие объединения и ассоциации формируются на осно­ве федерального законодательства представительными органами админис­тративно-территориальных единиц без передачи им полномочий органов власти и управления.

Специальные округа образуются органами управления в целях реализации определенных функций или решения каких-либо конкретных задач. В каче­стве специальных могут выступать военные, пограничные, природоохрани­тельные, судебные, избирательные и другие округа. Их границы и статус определяются создавшими органами в пределах ϲʙᴏей компетенции. Деятель­ность органов управления специальных округов координируется органами представительной или исполнительной власти административно-территори­альных единиц, на территории кᴏᴛᴏᴩых они функционируют. Решения пос­ледних, принятые в пределах их полномочий, будут обязательными для выполнения органами управления специальных округов.

Национально-культурные образования создаются по решению населения или органов власти ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих административно-территориальных единиц в целях реализации права национальностей на развитие нацио­нальной культуры и образования. В такие образования объединяется насе­ление без объединения населенных пунктов территорий проживания со­ответствующей национальности. Материал опубликован на http://сайт
Отношения органов управления нацио­нально-культурных образований с органами представительной или исполнительной власти ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих административно-территориаль­ных единиц строятся на договорной основе.

Представляется, что в законодательстве об основах административно-тер­риториального устройства Российской Федерации могут содержаться исключительно указания о возможности создания специальных округов и региональных организаций. Поскольку более конкретные положения, ᴏᴛʜᴏϲᴙщиеся к их задачам и функционированию, должны найти выражение в ряде других правовых актов.

Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что административно-территориальное устройство как установ­ленная законом система составных частей территории страны выступает в качестве важнейшего в их границах инструмента государственного и местно­го управления, целью кᴏᴛᴏᴩого будет наиболее эффективная на каждом историческом этапе организация механизма центральных, региональных и муниципальных органов власти всех ветвей (законодательной, исполнитель­ной и судебной) ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙенно их назначению, задачам и функциям.

Пользовательское соглашение:
Интеллектуальные права на материал - Минэкономразвития России и РАН (экономические и правовые основы) - А.Г. Гранберг В.В. Кистанов. принадлежат её автору. Данное пособие/книга размещена исключительно для ознакомительных целей без вовлечения в коммерческий оборот. Вся информация (в том числе и "Глава 1 Роль административно-территориального устройства в жизнедеятельности государства") собрана из открытых источников, либо добавлена пользователями на безвозмездной основе.
Для полноценного использования размещённой информации Администрация проекта сайт настоятельно рекомендует приобрести книгу / пособие Минэкономразвития России и РАН (экономические и правовые основы) - А.Г. Гранберг В.В. Кистанов. в любом онлайн-магазине.

Тег-блок: Минэкономразвития России и РАН (экономические и правовые основы) - А.Г. Гранберг В.В. Кистанов., 2015. Глава 1 Роль административно-территориального устройства в жизнедеятельности государства.

(С) Юридический репозиторий сайт 2011-2016

Администрати́вно-территориа́льное деле́ние (устро́йство - разделение территории унитарного государства на части (административно-территориальные единицы), в соответствии с которым строится система местных органов власти. Обусловлено природными, политическими, экономическими, национальными и иными факторами.

Вся история Российского государства связана с изменениями ее тер­ритории и административно-территориального устройства. С начала XYIII в. и вплоть до Октябрьской революции 1917 г. основной административно-террито­риальной единицей была губерния. Петр I в 1708 г. учредил 8 губерний, затем их число неуклонно возрастало. В начале XX в. Россия уже была разделена на 97 губерний и областей, которые, в свою очередь, делились на уезды и волости.

С 1922 по 1991 г. Россия (Российская Советская Федеративная Социа­листическая Республика - РСФСР) входила в состав СССР как одна из союзных республик и имела в своем составе края, области, автономные республики, автономные области, автономные (национальные) округа.

В настоящее время Россия (Российская Федерация) включает 89 регионов - субъектов федерации. Среди них республики, края, области, автономные округа одна автономная область и два города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург). Эти регионы резко различаются по территории, числен­ности населения, экономическому потенциалу (в тысячи раз). Но все они принадлежат одному уровню государственного районирования, поскольку имеют одинаковый правовой статус субъекта Российской Федерации

Отметим один парадокс территориально-государственного устройства России, уникальный в мировой практике. Девять автономных округов (все, зa исключением Чукотского) входят в более крупные территориальные единицы. Например, Ненецкий автономный округ входит в Архангельскую область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа включены к состав Тюменской области и т.д. Но в соответствии с Конституцией Россий­ской Федерации и территориальная часть (автономный округ), и целая терри­тория (край или область) являются равноправными субъектами федерации.

Каждый регион - субъект Российской Федерации (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) делится на административные районы. Кроме того, адми­нистративно-территориальное деление включает города, городские районы и округа, поселки городского типа, сельсоветы и волости. На 1 января 1999 г. в России было:

21 республика;

49 областей;

2 города федерального значения;

1 автономная область;

10 автономных округов;

1867 районов;

1091 город;

329 городских районов (округов);

1922 поселка городского типа;

24 444 сельские администрации (включая сельсоветы, волости, сельские округа и органы самоуправления).

В мае 2000 г. на территории России образовано семь федеральных округов: Северо-Западный, Центральный, Приволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Во главе федерального округа стоит полномочный представитель Президента Российской Федерации. Федеральные округа, не затрагивая основное (конституциональное) административно-террито­риальное деление, являются формой укрепления вертикали государственной власти.

Можно выделить следующие наиболее острые экономические проблемы административно-территориального районирования.

Регионы резко различаются по территории, численности населения, экономическому потенциалу, но тем не менее, принадлежат одному уровню государственного районирования, поскольку имеют одинаковый политико-административный статус субъекта федерации. Спецификой России является районирование на основе двух критериев. Первый - это административно-территориальное деление (города федерального значения, области, края). Второй - национально-территориальное деление (автономные округа, республики). Такой смешанный принцип построения является причиной различных конфликтов и противоречий. Другой важной особенностью территориального деления страны является совпадение территорий субъектов, т.е. одни субъекты федерации входят в состав других.

Субъекты федерации делятся на более мелкие административно-территориальные образования (административные районы, города, городские районы, поселки городского типа, сельские администрации).

Территория государства всегда определенным образом организована, разделена на части административного или политического значения, в которых проживает население, с целью управления им. Соответствующие главы конституций иногда так и называются: «Об организации государства». В данном случае речь идет не о системе государственных органов, а о территориальной организации государства.

Под администативно-териториальным делением государства понимается разделение государственной территории на определенные единицы, в соответствии с которым строится система государственного и регионального (местного) управления. Это понятие показывает характер и особенности взаимоотношений между государством и его составными частями. Конституционное право зарубежных стран / Афанасьева О. В., Колесников Е. В., Комкова Г. Н., Малько А. В,.; Под общ. Ред. Малько А. В. - М.: Норма, 2004. - С. 138.

Административно-территориальное устройство складывается в течение длительного времени, иногда даже столетий. В его основе лежат экономические, политические, социальные и другие факторы, обязательно учитывается фактическое расселение граждан (поданных) на конкретной территории. В прямом значении анализируемое понятие применимо лишь к унитарному государству, так как для федерации первично федеративное устройство. В последнем случае собственно территориальное членение присуще субъектам федерации - штатам, провинциям, землям.

Совокупность территориальных единиц образует территориальное деление государственной территории. Территориальные единицы являются пространственным пределом функционирования региональных (местных) институтов публичной власти.

Чаще всего, государства с большой территорией имеют трехзвенную систему административно-территориального устройства. Так, большая часть Великобритании делится на графства, графства, в свою очередь, делятся на округа, а округа состоят из приходов. Во Франции действует четырехзвенная система: департаменты - округа - кантоны - коммуны (общины). Число ступеней политико-административного деления зависит от численности населения и размеров территории страны, однако зависимость эта нежесткая: иногда в менее крупных странах число ступеней большее, чем в более крупных. Обычно низовой административно-территориальной единицей является небольшое городское или сельское поселение типа общины (коммуны), а в некоторых афро-азиатских странах такую роль играют кочевое племя или род. Современные тенденции в развитии политико-административного деления заключаются в укрупнении низовых единиц и регионализации - создании крупных регионов как путем укрупнения высших единиц, так и путем учреждения нового высшего их уровня, что было сделано, например, во Франции, в Испании, Италии. Малые единицы, унаследованные от истории, не в состоянии должным образом удовлетворять местные социальные потребности, а современные средства транспорта и связи облегчают возможность быстро преодолевать расстояния и оперативно решать вопросы административного обслуживания жителей. Следует в данном случае подчеркнуть, что речь идет именно о тенденциях, которые далеко не везде проявились. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред.. Баглая М. В., Лейбко Ю. И. Энтина Л. М. - М.: Норма, 2004 - С. 411.

В административно-территориальных единицах имеется высоконазначенное лицо, управляющее соответствующей территорией, либо выбранный гражданами представительный орган или назначенное должностное лицо. Представительные органы власти создаются далеко не во всех административно-территориальных единицах. В некоторых странах принята “государственная” теория местного самоуправления: эти органы рассматриваются как продолжение центральной власти, агенты центра, министерств. Такой подход чаще всего обосновывается тем, что основную долю средств органы местного самоуправления получают из государственного бюджета, а их политика по принципиальным вопросам должна быть единой с государственными органами и определяться центром. Кривогуз И. М. Политология. М.: ВЛАДОС, 2006 - С. 125.

В маленьких по территории и численности населения государствах вообще нет самостоятельных и обособленных административно-территориальных единиц (например, на Мальте, в Брунее).

К административно-территориальным единицам примыкают столичные округа, имеющие самостоятельный статус. Они объединяют столицу и ее окрестности (федеральные округа в США, Бразилии). Местное (городское) самоуправление в этом случае ограничено.

Правовой статус административно-территориальных образований в унитарных государствах определяется центральной властью. Она же определяет на какие административно-территориальные единицы делиться государство, каков круг предметов ведения и компетенция этих единиц, сколько ступеней имеет административно-территориальное устройство. В федеративных государствах административно-территориальное деление -- это деление субъектов федерации, его устанавливают они сами. Мелкие субъекты (штаты, провинции, земли и др.) имеют в своем составе только один уровень административно-территориальных единиц -- общинный, но в крупных субъектах бывает и два звена -- районное и общинное.

В отдельные административно-территориальные единицы обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще от прежних времен имеют свои хартии самоуправления. Такие города могут иметь статус общин с более широкими полномочиями, а могут быть городами центрального подчинения (в странах тоталитарного социализма). Конституционное право зарубежных стран / Афанасьева О. В., Колесников Е. В., Комкова Г. Н., Малько А. В.; Под общ. Ред. Малько А. В. - М.: Норма, 2004. - С. 139.

Во многих странах процессы урбанизации привели к возникновению обширных городских агломераций, однако, как правило, они не преобразовались в единые территориальные структуры и не имеют общих органов публичной власти; в лучшем случае создаются координационные органы. Впрочем, все чаще городские и сельские общины создают союзы (синдикаты) с общими органами, которым передаются некоторые полномочия общин и средства, необходимые для их реализации. Эти процессы начинают получать отражение и в конституциях. Например, в Конституции штата Минас Жераис (Бразилия) 1989 года регионализации специально посвящен разд. VII части III (ст. 41- 51). Согласно этим положениям штат будет принимать административные меры, чтобы объединять планирование, организацию и осуществление публичных функций, представляющих общий интерес, в районах интенсивной урбанизации. Он должен содействовать: сокращению межрегиональных различий посредством формирования региональных и секторальных планов, программ и проектов, направленных на развитие территориальных коллективов в единый геоэкономический и социальный комплекс; включению муниципий со скудными ресурсами в интенсивное региональное социально-экономическое развитие. Очерки конституционного права иностранных госудаств: Учеб. И науч.-практич. пособие / Отв. Ред. Ковачев Д. А. М.: Норма, 1999. - С. 253.

Во многих странах имеются административно-территориальные единицы как общего типа (например, округа в Германии, области в Болгарии), где действуют органы общей администрации, так и специального, где действуют специализированные государственные органы (судебные округа, военные округа и т. п.). Конституционное (государственное право) зарубежных стран: В 4 т. Тома 1-2. Часть общая: Учебник /Отв. ред. Б.А. Страшун - 3-е изд., обновл. и дораб.- М.: Издательство БЕК, 2000. - С. 354.

Однако, понятие административно - территориального деления неразрывно связано с понятием местного самоуправления. Различаются четыре основные системы осуществления публичной власти на местах: англосаксонская, романо-германская, иберийская и система советов.

В соответствии с англосаксонской системой для решения местных вопросов в административно-территориальных единицах (графствах в Англии и Уэльсе, областях и округах в Шотландии, графствах, округах, тауншипах в США, Австралии, Канаде) жителями избирается совет (правление), обычно на два -- четыре года. Он состоит из трех -- семи членов, в крупнейших городах -- из 35--50 человек. Наряду с советом (правлением) население непосредственно избирает некоторых должностных лиц -- шерифа (в США это в основном начальник полиции), атторнея, являющегося представителем данной административно-территориальной единицы в суде (он избирается только в крупных единицах -- графствах), казначея и т. д.

Романо-германская (континентальная) система местного самоуправления присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована Турцией, Сенегалом, другими странами. Она строится на основе сочетания выборности и назнчаемости местных органов. Никаких назначенных сверху администраторов -- представителей государственной власти нет.

Иберийская система управления на местах существует в Бразилии, во многих испаноговорящих государствах.

Система советов принципиально отличается от рассмотренных выше. Она применяется в странах тоталитарного социализма. Совет рассматривается как орган государственной власти и в свою очередь избирает другой государственный орган -- исполнительный комитет -- коллегиальный орган государственного управления в данной административно-территориальной единице. Члены исполкома являются руководителями отделов и управлений и при помощи подчиненных им государственных служащих управляют отдельными сферами местной жизни (образованием, здравоохранением, торговлей, местной промышленностью и т.д.). Алебастрова И. А. Конституционное право зарубежных стран. М.: Просвещение, 2003. - С. 269.

Таким образом в данном пункте нашей работы мы рассмотрели понятие «административно-территориальное устройство государства» - это разделение государственной территории на определенные единицы, в соответствии с которым строится система государственного и регионального (местного) управления. Привели виды данного устройства в зависимости от количества звеньев и дали краткую характеристику каждого из них.

Административно-территориаль­ное деление – это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством. Административно-территориальное деление зависит от различных факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов, влияющих на образование административно-территориальных единиц, можно отнести: естественно-географические факторы (например, эти единицы образуются вокруг крупных городов); учитываются факторы демографического характера (то есть единицы образуются с примерно равным числом населения); учитывается национальный или этнический состав населения; особенности бытового уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и факторы политической жизни.

Очень часто административные единицы существуют с незапамятных времен, т.е. они исторически сложились на территории бывших графств, княжеств, иных феодальных единиц, где граждане привыкли ощущать себя частью этой территории. Однако феодальные границы – это не есть что-то незыблемое. Они могут и перестраиваться, меняться в зависимости от потребностей современной жизни.

Итак, как правило, в соответствии с административно-территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления. Если такого органа нет, то это уже не административно-территориальная единица.

Административно-территориальные единицы есть крупные и мелкие. Естественно, масштабам этих единиц соответствуют имеющиеся в них органы. В разных странах есть различные системы административно-территориального деления страны. Есть более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства, от численности населения и площади этого государства. Называют двухзвенные системы административно-территориального деления, трехзвенные и т.д. Есть даже пятизвенные системы – такая система существует во Франции.

Низшим звеном французского административно-территориального деления является коммуна. Коммуна – основа деления. Может быть, это не совсем то, чем когда-то в СССР был сельсовет, но это тоже первичное звено. Во Франции их насчитывается около 37 тысяч. Коммуна – это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государственной власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра – это представитель исполнительной структуры.

Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину "кантон", но это не одно и то же. В Швейцарии кантон – это субъект федерации (там 23 кантона), а кантон французский – этот объединение нескольких коммун. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Своих органов самоуправления в этой структурной единице нет, кантон является избирательным округом. В кантоне имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно иметь в каждой коммуне. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т.д.

Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо – государственный чиновник – именуется субпрефектом. Округ – третье звено французской административно-территориальной системы.

Четвертое звено называется департаментом. Департамент – это более крупная единица, включающая около 400 коммун или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления, который называется Генеральный совет. Может быть логичнее было бы назвать его департаментским советом, но он называется генеральным советом. Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления. Генеральные советники избираются не прямыми выборами, а многоступенчатыми, но все равно – это представители граждан.

Самая крупная административно-территориальная единица во Франции называется регионом. (В некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова – режьон.) Регион имеет региональный совет. Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во Франции; по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т.д. В регионе есть префект региона – им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона. Как мы видим, – достаточно сложная структура местных органов существует во Франции.

Варианты местных органов

Отметим, что иногда местные органы классифицируют на несколько групп. Называют страны, где существуют только органы самоуправления; возможны страны, где существуют только органы управления (назначаемые правительством). Это бывает после военных переворотов и в условиях диктатуры. А чаще всего существуют смешанные системы, где есть элементы самоуправления и управления. Классическим примером последнего является французская система: там есть и избираемые органы, и назначаемые центральной властью.

Мы называли иные способы построения структуры местной власти: четырехзвенная система применяется в ряде стран Африки (Камерун, Сенегал), трехзвенная присуща ряду стран Европы (Италия, Африка, Кения), двухзвенная система существует обычно в небольших странах (Дания).

Датская система, к примеру, выглядит следующим образом. В Дании есть округа (это более крупные единицы) и муниципалитеты (сельские единицы). Кроме этого, есть города. Округа объединяют муниципалитеты и являются как бы вторым звеном для них, а города вообще не имеют второго звена и существуют по принципу самоуправления, над ними нет никакой вышестоящей структуры, они подчиняются только закону.

Достаточно своеобразная система самоуправления существует в США. Там штаты традиционно делятся на так называемые графства (county), а графства делятся на округа. Округа могут быть самыми различными, в том числе и не административно-территориальными, а может быть школьный округ, избирательный округ, церковные приходы и т.д. Важно отметить, что существует прямая зависимость системы местных органов от формы государственного устройства.

В унитарных государствах установление административно-территориального деления относится к ведению центральной власти и правительства. А в федеративных государствах административно-территориальная структура – это компетенция субъекта федерации. В разных штатах, землях, провинциях могут быть свои особенности, сложившиеся исторически или по воле и желанию жителей и власти субъекта федерации.

Государственный строй любой страны характеризуется также формой административно-территориалъного устройства (или административно-территориального деления – АТД). Обычно такое деление проводят с учетом экономических, исторических, национальных, природных и других факторов. К его главным функциям относятся: ступенчатое размещение органов власти и государственного управления, обеспечение сбора налогов и информации, контроль центра над местами, осуществление гибкой экономической и социальной политики, региональной политики, проведение избирательных компаний и др.

Исследования политико-географов показывают, что сетка административно-территориального деления стран формируется эволюционно под влиянием нескольких факторов, подходов. При этом преобладают исторический и этнокультурный подходы. Историческое АТД характерно, например, для многих стран зарубежной Европы. В основу его там были положены исторические провинции, бывшие в средние века феодальными государствами (Тюрингия, Бавария, Баден-Вюртемберг и другие в ФРГ, Тоскана, Ломбардия, Пьемонт в Италии). Этническое АТД чаще встречается в развивающихся странах, особенно многонациональных. Примером такого рода может служить Индия, где при определении границ штатов в первую очередь учитывают этнические границы. Этот принцип был положен также в основу формирования административно-территориального деления бывшего СССР, в состав которого входили автономные республики, области и округа. Впрочем, четко разделить оба эти принципа часто не представляется возможным, поэтому правильнее, очевидно, говорить об историко-этническом подходе. Соответственно и границы между административными единицами часто проводятся по историко-этнокультурным рубежам, которые, в свою очередь, нередко связаны с природными (речными, горными) рубежами. Не так уж редко (например, в США) встречаются и геометрические административные границы.

Страны мира сильно различаются и по степени дробности административно-территориального деления. В большинстве из них количество административных единиц колеблется в пределах от 10 до 50: это считают более или менее оптимальным с точки зрения управления. В ФРГ, например, 16 земель, в Испании 50 провинций и 17 автономных областей. Существуют и страны с меньшим числом таких единиц (в Австрии 8 земель).

Наиболее яркими примерами стран с очень дробным АТД могут служить Франция, Россия и США. Во Франции декрет о преобразовании старых исторических провинций в небольшие департаменты был принят еще в 1793 г. Ныне эта страна в административном отношении делится на 100 департаментов (96 во Франции и 4 «заморских») и 36,6 тыс. коммун. Это ставит ее на первое место в зарубежной Европе по степени децентрализации низовой власти. В России до 2007 г. было 86 субъектов Федерации (21 республика, 1 автономная область, 7 автономных округов, 48 областей, 7 краев и 2 города федерального подчинения – Москва и Санкт-Петербург). В США низовой административной единицей следует считать округ или графство (всего их более 30 тыс.), которые входят в состав 50 штатов. Однако некоторые графства подразделяются еще на тауншипы и муниципалитеты, не говоря уже о многих тысячах так называемых специальных округов, ведающих жилищным и дорожным строительством, водоснабжением, здравоохранением, школьным образованием и др.

В 60-90-х гг. XX в. во многих странах Запада были проведены реформы административно-территориального деления, направленные прежде всего на его укрупнение и упорядочение. Как правило, они носили компромиссный характер. В развивающихся странах с 50-х гг. также проводят реорганизацию. Однако, в отличие от стран Запада, она направлена преимущественно на разукрупнение такого деления. Что касается бывшего СССР и России, то сложившееся здесь АТД давно уже подвергается критике, в том числе и со стороны ученых-географов – прежде всего за его расстыковку с экономическим районированием. Однако в нынешней ситуации его радикальная реформа вряд ли возможна, хотя некоторое укрупнение АТД уже началось.

Различают две главные формы административно-территориального устройства – унитарную и федеративную . Первая из них появилась значительно раньше. Однако и некоторые федерации имеют уже длительную историю.

Классический пример такого рода – Швейцария, где зачатки федеративного строя возникли более 700 лет назад.

Унитарное государство – форма государственного устройства, при которой в стране действует единая конституция, существуют единые законодательные и исполнительные органы власти, а имеющиеся в ее составе административные единицы не обладают сколько-нибудь значительным самоуправлением. Таких государств в мире подавляющее большинство. Их примерами могут служить Белоруссия, Польша, Франция, Швеция, Япония, Турция, Египет, Чили, Куба.

Федеративное государство – форма государственного устройства, при которой, наряду с едиными (федеральными) законами и органами власти, существуют самоуправляющиеся административные единицы – республики, штаты, провинции, земли, кантоны, обладающие собственными органами законодательной и исполнительной власти, хотя и «второго порядка». Так, в США каждый штат имеет свой законодательный (законодательное собрание) и исполнительный (губернатор) органы власти, структура и компетенция которых определены конституцией данного штата.

В большинстве федеративных государств парламенты состоят из двух палат, одна из которых обеспечивает представительство республик, штатов, провинций и т. д. (таковы, например, функции сената в конгрессе США). В 2007 г. в мире было 24 федеративных государства (табл. 10). Как нетрудно заметить, их официальные названия в большинстве случаев прямо отражают эту особенность государственного строя.

В таблице 10 обращает на себя внимание Швейцария, имеющая официальное название Швейцарская Конфедерация. Конфедерацию можно считать разновидностью федеративного государственного устройства, при котором образующие государство единицы юридически приравниваются к самостоятельным государствам со своими органами власти, а единые для всей страны органы государственной власти ведают только внешнеполитическими и военными делами. В данном случае каждый кантон имеет свои конституцию, парламент и правительство. Но фактически эта форма довольно близка к федеративной.

Интересно, что при федеративном (конфедеративном) государственном устройстве столицей страны часто становится не крупнейший ее город. Примерами могут служить Вашингтон в США, Оттава в Канаде, Бразилиа в Бразилии, Канберра в Австралии, Исламабад в Пакистане, Абуджа в Нигерии, Ямусукро в Кот-д"Ивуар, Берн в Швейцарии. В некоторых случаях столичные функции оказываются разделенными между двумя городами. Так, в ЮАР резиденция правительства находится в Претории, а парламент заседает в Кейптауне.

Таблица 10

СТРАНЫ МИРА С ФЕДЕРАТИВНЫМ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМ УСТРОЙСТВОМ

Довольно широко распространено мнение о том, что федеративная форма административно-территориального устройства характерна прежде всего для многонациональных и двунациональных стран. Конечно, такие примеры есть – Россия, Индия, Швейцария, Бельгия,

Канада, Нигерия. И все же большинство существующих ныне федераций – это страны с более или менее однородным национальным (этнолингвистическим) составом. Следовательно, их возникновение отражает не столько национально-этнические, сколько историко-географические особенности развития. В качестве примеров стран с федеративной структурой, предусматривающей четкое распределение компетенций между различными уровнями управления, чаще всего приводят Австралию, Австрию, Германию, Канаду, США, Швейцарию, что должно свидетельствовать об их продвижении к «новому федерализму» и отходе от старого «казенного федерализма».

Тем не менее мировой опыт свидетельствует о том, что часто конфликтные внутриполитические ситуации связаны как раз с федеративными государствами, где продолжает проявляться сепаратизм. В особенности это относится к многонациональным и двунациональным странам, где внутренняя обстановка осложняется из-за межнациональных и религиозных противоречий. В СФРЮ и 4ехословакии, а в значительной мере и в СССР на рубеже 1990-х гг. они привели к распаду федераций, казавшихся вполне устойчивыми, причем этот «развод» не везде происходил мирным путем.

В качестве своего рода сепаратистского курьеза можно привести пример крошечного островного федеративного государства Сент-Китс и Невис в Карибском море. Эти два острова общей площадью 269 км 2 с населением около 45 тыс. человек образовали свою федерацию в 1983 г. В 1998 г. 10 тыс. жителей Невиса потребовали выхода из нее и полной политической самостоятельности. Однако во время проведенного с этой целью референдума им не удалось собрать необходимые 2/3 голосов, так что самое маленькое в мире федеративное государство не распалось.

Можно добавить, что во многих федеративных государствах (пример – Россия) проявляются довольно сильные элементы унитаризма. А в некоторых унитарных государствах (пример – Испания) – элементы федерализма. Сочетание же тех и других зависит в первую очередь от интересов различных политических и финансово-экономических групп.

В заключение приведем интересную типологию современных федераций, предложенную В. А. Колосовым, который выделяет следующие их типы: 1) западноевропейский (Германия, Австрия, Бельгия, Швейцария); 2) североамериканский (США, Канада, Австралия); 3) латиноамериканский (Мексика, Венесуэла, Аргентина, Бразилия); 4) островной (Микронезия, Сент-Китс и Невис, Коморские Острова); 5) афро-азиатский (Индия, Малайзия, ОАЭ, ЮАР); 6) нигерийский (Нигерия, Пакистан, Эфиопия, Мьянма); 7) постсоциалистический (Россия, Югославия).