Важной особенностью деятельности центральных федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции (в дальнейшем – центральных федеральных органов ) является то, что ими издается огромное количество разнообразных правовых актов.

Среди них следует выделить:

индивидуальные (содержат предписания, которые порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения),

нормативные (устанавливают, изменяют или отменяют правовые нормы).

По сфере действия (кругу лиц) нормативные акты центральных федеральных органов (в дальнейшем – ведомственные нормативные акты, или ВНА) можно разделить на:

внутриведомственные (обязательны только для организаций, сотрудников соответствующего органа),

общего действия (общеобязательные).

Последний вид актов представляет наибольший интерес. Суть в том, что многие центральные федеральные органы обладают правом издавать нормативные акты, обязательные для неподчиненных им субъектов права, не входящих в систему органов возглавляемого ими административного ведомства.

Конституция не регламентирует ведомственное нормотворчество. Право отдельных центральных федеральных органов на нормотворчество предусмотрено в текстах федеральных законов. Ими оно предоставлено, например, Государственному комитету по управлению государственным имуществом Российской Федерации, Государственной налоговой службе, Государственному таможенному комитету Российской Федерации.

В большинстве же случаев нормотворческие полномочия центральных федеральных органов установлены Указами Президента, Постановлениями Правительства.

Еще одно основание издания ВНА – делегация, то есть предоставление центральному федеральному органу вышестоящим органом власти права издать нормативный акт по вопросу, входящему в нормотворческую компетенцию этого вышестоящего органа. Это частный, но в правовом отношении важный случай делегации компетенции. Данные акты имеют свои особенности, связанные с тем, что центральному федеральному органу передается право на реализацию «чужой» нормотворческой компетенции.

Вопросы издания ВНА регламентируются постановлением Правительства от 13 августа 1997 г. (в редакции постановления Правительства от 11 февраля 1999 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»* (в дальнейшем – Правила ). Их вправе издавать только центральные федеральные органы. Структурные подразделения центральных федеральных органов и территориальные федеральные органы не вправе издавать нормативные правовые акты, если специальной нормой им такое право не предоставлено.

Правила ограничивают наименования ВНА исчерпывающим перечнем. Это постановления, приказы, правила, инструкции, положения, распоряжения. Хотя Правила запрещают издание ВНА в виде писем и телеграмм, на практике допускается нарушение этого положения**.

Издание ВНА включает в себя следующие стадии:

1) подготовительные работы;

2) разработка проекта акта;

3) принятие акта;

3) государственная регистрация акта;

Согласно Правилам подписанный (утвержденный) руководителем центрального федерального органа или лицом, исполняющим его обязанности, нормативный акт должен содержать:

Наименование органа (органов), издавшего акт;

Наименование вида акта и его название;

Дату подписания (утверждения) акта;

Номер акта;

Наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт.

Частое явление – совместная нормотворческая деятельность центральных федеральных органов. Она может выражаться в издании ими нормативных актов «совместно» или «по согласованию».

* СЗ РФ. 1997. № 33. Ст., 3895; СЗ РФ. 1999. № 8. Ст. 1026.

** Так, на государственную регистрацию в Министерство юстиции было подано совместное письмо Госналогслужбы России, Минфина России и Центрального банка Российской Федерации от 3 марта 1998 г. См.: Экономика и жизнь. 1998. № 12.

Основным способом контроля за ВНА в России выступает их государственная регистрация, осуществляемая Минюстом России.

В соответствии с Правилами государственной регистрации подлежат ВНА:

Затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина;

Устанавливающие правовой статус организаций;

Имеющие межведомственный характер

Указанные акты должны регистрироваться независимо от срока их действия и содержания в них сведений, составляющих государственную тайну, или сведений конфиденциального характера.

Центральные федеральные органы представляют подлежащие государственной регистрации нормативные акты в 10-дневный срок со дня их подписания (утверждения) в Министерство юстиции, которое принимает окончательное решение о необходимости регистрации.

Государственная регистрация включает в себя:

Юридическую экспертизу соответствия нормативного акта законодательству Российской Федерации,

Принятие решения о необходимости государственной регистрации,

Присвоение регистрационного номера,

Занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

ВНА за исключением актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после регистрации направляются Министерством юстиции в Российскую газету, в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, в научно-технический центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Таким образом, установлен порядок, когда регистрирующий орган не публикует зарегистрированный нормативный акт. Было бы разумно обязать Министерство юстиции публиковать все зарегистрированные им нормативные акты в Бюллетене Минюста или ином официальном издании.

По общему правилу подлежащие государственной регистрации ВНА приобретают юридическую силу после их официального опубликования, если в самих актах не установлен более поздний срок его вступления в силу. Наряду с этим есть центральные федеральные органы, для ВНА которых действует особый порядок опубликования и вступления в силу, устанавливаемый законом.

Так, постановления ФКЦБ вступают в силу по истечении десяти дней со дня их опубликования, если в самих постановлениях не предусмотрен иной срок вступления их в силу.

Нормативные акты ГТК РФ общего характера вступают в силу по истечении тридцати дней после их опубликования этим комитетом, за исключением случаев, когда эти акты устанавливают более льготные правила, чем те, которые действуют, или если акты законодательства Российской Федерации обязывают ГТК РФ ввести нормативные акты по таможенному делу в действие в более короткие сроки (ст. 11 ТК РФ).

Зарегистрированные нормативные акты Банка России вступают в силу лишь после их опубликования в «Вестнике Банка России», если Советом директоров не предусмотрено иное.

Существующие процедуры регистрации и публикации ВНА – одно из средств реализации положения ст. 15 Конституции России: «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

К сожалению, ни в Указах Президента, ни в постановлениях Правительства ничего не сказано об обнародовании ранее не опубликованных актов российских и союзных ведомств. Многие из них действуют и сейчас вопреки ст. 15 Конституции России. Например, сотни тысяч граждан ежегодно доставляются в медвытрезвители, а сроки содержания в них, порядок их работы регулируются Положением о медвытрезвителях, утвержденным в 1985 г. приказом МВД СССР. Президент или Правительство России могли бы обязать центральные органы российских ведомств в течение одного года издать взамен старых новые ВНА или опубликовать старые, затрагивающие права граждан. Жаль, что практика, нарушающая ст. 15 Конституции, все еще не прекращена.

Значение государственной регистрации и опубликования; ВНА состоит и в том, что только после указанных процедур их можно направлять для исполнения. Иначе они не могут применяться, как не вступившие в силу. Однако на практике это положение иногда нарушается. Вместе с тем, у граждан и организаций всегда сохраняется право на обращение в суды.

Огромное значение для положительного разрешения подобных конфликтов имеют решения Верховного Суда Российской Федерации*. Так, Верховный Суд рассмотрел заявление гражданина Пук-шанского о признании незаконными отдельных положений совместного нормативного акта Министерства труда Российской Федерации и Министерства социальной защиты населения Российской Федерации, что, по мнению заявителя, ущемляло его право на пенсионное обеспечение. Верховный Суд установил, что оспариваемый нормативный акт затрагивает права и законные интересы граждан, но не был зарегистрирован в установленном порядке в Министерстве юстиции. На этом основании Верховный Суд удовлетворил заявление гражданина Пукшанского и признал оспариваемый нормативный акт незаконным и не подлежащим применению со дня его издания в целом, хотя заявитель требовал отмены лишь отдельных его положений.

Акт, признанный Министерством юстиции не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим его. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти.

Центральные федеральные органы специальной компетенции обязаны в 10-дневный срок направлять в Министерство юстиции запрашиваемые нормативные акты и ежемесячно представлять ему перечни изданных правовых актов.

Минюсту поручено передавать сведения о нормативных правовых актах, применяемых без государственной регистрации, а также об актах, признанных Верховным Судом не соответствующими законодательству, в средства массовой информации.

* См.: БВС РФ. 1998. № 11. С. 2–3.

Минюст в случае обнаружения несоответствия действующего ВНА, а также ВНА, не прошедшего государственную регистрацию, Конституции, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента постановлениям и распоряжениям Правительства, представляет в Правительство предложение об отмене или приостановлении действия такого акта.

УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ

ФАКУЛЬТЕТ МАГИСТЕРСКОЙ ПОДГОТОВКИ

РЕФЕРАТ

по предмету: Административное нормотворчество

на тему: Ведомственные нормативные акты

Выполнил: студент I курса

очного отделения ФМП группа 611

Проверил: к.ю.н., доцент

Хазанов С.Д.

Екатеринбург, 2009 г.

Введение

1. Общая характеристика ведомственного нормотворческого процесса

2. Понятие и признаки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

3. Формы ведомственных нормативных правовых актов

4. Порядок подготовки, государственной регистрации, опубликования и вступления в силу ведомственных нормативных актов

4.1 Подготовка ведомственных нормативных актов

4.2 Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

5. Компетенция на принятие и издание ведомственных нормативных правовых актов

Заключение

Источники

Введение

Качество и эффективность законов зависят не только от соблюдения установленного порядка их разработки и принятия, но и от реализации путём принятия подзаконных актов, в частности – нормативно правовых актов федеральных органов исполнительной власти, так называемых ведомственных нормативно правовых актов .

Обычно в понятие "ведомства" включаются федеральные органы исполнительной власти, структура которых утверждается Президентом Российской Федерации.

В законотворческой деятельности приоритет отдаётся комплексному принятию нормативных правовых актов, когда одновременно с принятием закона обеспечивается подготовка и утверждение соответствующих нормативно правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.

Необходимость принятия ведомственных нормативно правовых актов заложена в самой системе правового регулирования.

Подзаконные акты, издаваемые органами исполнительной власти – самый объемный и разнообразный вид нормативных правовых актов. Приведение совокупности этих актов в иерархически организованную систему представляет собой важную проблему современного государственного строительства в целом и правотворчества – в частности.

Проблема единства формы и содержания состоит в необходимости выработки унифицированных требований к наименованию акта, с одной стороны, и к предмету правового регулирования, порядку принятия, – с другой. Решение этого комплекса вопросов связано с единообразием и законностью форм, запретом на множественность наименований одного и того же акта, единством процедурной и предметной сторон. Представляется, что решение проблемы «форма – содержание» будет служить системности нормативных правовых актов, их иерархичности.

1. Общая характеристика ведомственного нормотворческого процесса

Основным нормотворческим процессом, осуществляемым федеральными органами исполнительной власти, является процесс принятия актов, в основной массе направленных на развитие положений правовых актов, обладающих большей юридической силой, чем ведомственные нормативные акты, либо устанавливающих "первичные" правила поведения.

Существуют 3 точки зрения на начало нормотворческого процесса в России:

Сторонники первой понимают нормотворческий процесс широко, включая в него неконтролируемый этап формирования правовых взглядов.

Вторая точка зрения заключается в том, что ведомственный нормотворческий процесс начинается чаще всего с принятия решения о необходимости разработки ведомственного нормативного акта. На практике такое решение принимают федеральные министры или руководители (директора) ведомств, а также высшие органы государственной власти.

Однако, согласно п. 9 основного документа, регламентирующего ведомственный нормотворческий процесс в Российской федерации, т. е. «Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009, «нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности».

Третья точка зрения заключается в том, что ведомственный нормотворческий процесс может начинаться со стадии нормотворческой инициативы, которая в министерствах и ведомствах имеет свои особенности.

Анализируя эти три точки зрения, хотелось бы заметить, что, наиболее обоснованной представляется третья, так как в первой речь идёт о неком «этапе обсуждения», при отсутствии деятельности, во второй говорится о решении, но здесь, опять же, отсутствует конкретная деятельность, тогда как в третьей ставка делается на стадию нормотворческого процесса, которую деятельностью уже можно считать.

В федеральном законодательстве отсутствует дефиниция, определяющая понятие нормотворческой инициативы федеральных органов исполнительной власти, как и дефиниция, раскрывающая значение нормотворческой инициативы федерального министерства.

Существуют ведомственные нормативные акты внутреннего и внешнего действия, распространяющие свои веления на граждан. Существует несколько форм нормотворческой инициативы: инициативные проекты нормативных актов, различные концепции нормативных актов, предложения о разработке и принятии какого-либо нормативного документа, предложения об изменениях и дополнениях в ведомственные нормативные акты.

Д.А. Керимов указывал на необходимость различия инициативы по созданию нормативных актов, исходящих от компетентных государственных органов, отдельных лиц, наделенных правом законодательной инициативы, и правовой инициативы, исходящей от граждан и организаций, не наделенных указанным правом.

Субъектами "выдвижения инициативных проектов", то есть субъектами нормотворческой инициативы, сегодня могут быть как юридические лица и их структурные подразделения, так и физические лица, а также их объединения.

Тем не менее, несмотря на то, что нормотворческая инициатива может исходить от разных субъектов правоотношений, решение об издании нормативного акта принимает одно из должностных лиц органа власти. Обычно, после того, как руководство государственного органа в связи с прямым велением нормативного акта органа высшей государственной власти либо "своей волей" примет решение о необходимости разработки и принятия нормативного акта, направленного на регулирование тех или иных общественных отношений, начинается самый трудный этап ведомственного нормотворчества – подготовка проекта нормативного акта.

В.О. Елеонский отмечал - "обычно создаваемые в ведомствах юридические службы выполняют роль как субъектов обеспечителей внутриведомственного поднормотворчества, так и субъектов выдвижения инициативных проектов, а в целом осуществляют меры по поддержанию нормального функционирования субъектов внутриведомственного поднормотворчества"

На сегодняшний день «субъектами выдвижения инициативных проектов», в большинстве случаев, выступают структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти.

Необходимость принятия ведомственных нормативно правовых актов заложена в самой системе правового регулирования. В основе деятельности федеральных органов исполнительной власти лежит закон, который, тем не менее не может урегулировать каждую отдельно взятую ситуацию и установить подробные процедуры для всех предусмотренных действий должностных лиц, граждан и организаций.

2. Понятие и признаки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

С. А. Иванов определяет нормативный правовой акт как официальный властный документ компетентного правотворческого органа, направленный на установление, изменение, отмену, утверждение правовых норм общего характера . Из этого определения можно выделить следующие признаки нормативного правового акта, которые присущи нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти.

1. Нормативный правовой акт создается в результате правотворческой деятельности компетентных органов.

2. Каждый орган исполнительной власти имеет право на издание нормативных правовых актов только в определенной форме.

3. В нормативных правовых актах устанавливаются нормы права, представляющие собой общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение.

В. И. Гойман-Червонюк определяет нормативный правовой акт как письменный официальный документ установленной формы, который направлен на установление, изменение или отмену правовых норм . О. В. Макарова полагает, что подзаконный нормативный акт - это разновидность нормативного правового акта, издаваемого полномочным органом на основе и исполнения закона, в соответствии с законом для его дальнейшей конкретизации и развития . А. П. Коренев говорит о том, что правовой акт управления - это юридический акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (вопрос), персонально определяющий поведение адресата, обладающий государственно-властным творческим характером, издаваемый в одностороннем порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой . Правовой акт министерства, ведомства представляет собой, по мнению Ю. А. Тихомирова, письменный документ, изданный соответствующим органом на основании и в пределах его законных полномочий, во исполнение требований закона и в целях реализации министерством, ведомством возложенных на него функций . Из приведенных определений можно сделать вывод о том, что нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти имеет официальный характер и обязательную силу для всех субъектов, подпадающих под сферу его воздействия.

3. Формы ведомственных нормативных правовых актов

Современная система форм ведомственных актов является закрытой и включает: 1) постановления; 2) правила; 3) инструкции; 4) положения; 5) приказ; 6) распоряжения.

1) Постановление представляет собой широко распространенную разновидность правовых актов. Этот многозначный термин используется для обозначения актов Правительства РФ, прокурора, суда, палат Федерального Собрания, министерств и ведомств федерального уровня и субъектов РФ, муниципальных органов. Постановления как форма международного документа используется в практике правотворчества Союзного государства России и Белоруссии. Для Правительства РФ постановление – это «акт управления общенормативного содержания, издаваемый в пределах его компетенции».

Несмотря на многозначность, имеются некоторые общие требования к постановлениям. Филологические и юридические определения слова «постановление» сходятся на том, что это официальный документ коллективного органа власти, принимаемый в коллегиальном порядке, «коллективно выработанное и сформулированное общее мнение о необходимости каких-нибудь действий». Таким образом, основные свойства постановления с точки зрения порядка принятия состоят в коллегиальной процедуре. С точки зрения содержания постановлениями регулируются управленческие вопросы. Постановления принимаются в порядке обсуждения, согласования, одобрения.

Несмотря на то, что органы исполнительной власти используют данную форму, ее теоретическая, концептуальная разработка в контексте ведомственного правотворчества отсутствует. С точки зрения законодательной техники и теории нормативных правовых актов, использование формы постановлений министерствами и ведомствами не в полной мере соответствует природе данного акта. Постановление отражает коллективную позицию, тогда как министерства и ведомства являются органами единоличного руководства.

С учетом сказанного, издание ведомственных актов в форме постановлений нецелесообразно по двум причинам: 1) единоличный порядок управления органами; 2) использование акта с одним наименованием на двух уровнях – правительство и ведомства – вредит иерархичности и системности как актов, так и органов.

2) Правила представляют собой подзаконные правовые акты, «устанавливающее порядок чего-нибудь». Они отражают последовательность и содержание каких-либо действий. Наиболее точным синонимом слова «правило» является «порядок», т.е. при помощи правил (наименование акта, форма) закрепляется порядок (содержание документа).

Близок к правилам акт под названием инструкция, но имеются различия. Правила описывают поведение субъектов права, их взаимодействие. Инструкция же описывает поведение субъектов по поводу предметов материального мира: например, инструкция по заполнению, по сбору и т.п.

Таким образом, правила – это нормативный правовой акт, детально регулирующий порядок осуществления какой-либо операции, специальной деятельности.

3) Инструкция – «(лат. instuctio – наставление, устройство) один из видов административно-правовых актов подзаконного характера, издаваемых с целью разъяснить и определить порядок применения законодательного акта органами исполнительной власти. Особенность инструкций состоит в том, что органы исполнительной власти, как правило, не видят в ней самодостаточного документа, что ведет к образованию разных сочетаний инструкций с другими актами. Например, имеют место инструкции, утвержденные приказами. Эта практика за долгие годы советского и российского правотворческого опыта стала практически нормой.

Нормативная природа инструкции и ее самостоятельное значение следует из текста Постановления Правительства № 1009.

Следует отметить, что еще в 1950 году Д.А.Керимов подчеркивал, что «инструкции носят не самостоятельный, а вспомогательный характер, уточняя подробности исполнения актов вышестоящих органов».

Таким образом, инструкция – это разновидность самостоятельного нормативного акта, издаваемого в порядке уточнения (разъяснения) реализации положений вышестоящего нормативного акта. Предметом регулирования данного акта выступают отношения, одной из которых является субъект права, т.е. она устанавливает последовательность совершения лицом определенных действий, поступков.

4) Положение представляет собой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, организаций, системы однородных органов.

Нормотворческие органы в выборе формы кодифицированного акта должны руководствоваться выработанными наукой критериями разделения таких видов как положение, правила и инструкция. Из них только положение представляет собой разновидность кодифицированного акта, а другие могут использоваться для решения технических, процедурных вопросов, не требующих объемного регулирования.

5) Приказ представляет собой «официальное распоряжение руководителя, начальника подчиненным» или «официальное распоряжение того, кто облечен властью». В энциклопедических определениях данного термина подчеркивается, что он служит отражением власти одного лица над другими, находящимися от него в зависимости. Приказ – это «правовой документ, принимаемый правомочным на то должностным лицом (фед. министром, начальником УВД, директором завода и т.п.) в порядке осуществления единоначалия». Единство приведенных определений состоит во внутриорганизационном предназначении приказов.

Представляется, что отнесение приказов, как впрочем и распоряжений, к разновидности нормативных правовых актов является ошибочным. Как следует из литературы, в том числе словарей разного характера, приказ – документ локального характера. Приказ должен использоваться для осуществления власти должностного по отношению к лицам, зависимым от него в силу трудовых, служебных отношений. Он имеет дисциплинарный характер, что предопределяется наличием властно-подчиненных отношений. С гражданами органы власти в такого рода отношениях не состоят, что, впрочем, не лишает их возможности при помощи других актов издавать нормативные предписания для сторонних, т.е. независимых субъектов. Тем не менее, приказная практика выходит за узковедомственные границы, чему имеется огромное количество доказательств.

Отмечу, что некоторые ученые оправдывают возможность наличия нормативных приказов, которые по их мнению, отличаются «неконкретностью адресатов, возможностью неоднократного применения правового предписания». Высказывается мнение, что приказы могут носить и надведомственный характер, т.е. регулировать отношения федерального органа власти и граждан. Отмечается, что федеральные органы исполнительной власти принимают, как правило, смешанные акты, содержащие разнородные по юридической природе предписания – как нормативные, так и индивидуальные, в связи с нецелесообразностью применения нескольких актов, регулирующих один и тот же вопрос. Ограничиться констатацией фактов такого рода симбиоза не представляется возможным. Правилами законодательной техники установлен запрет на включение в нормативные правовые акты разовых (индивидуальных) норм.

Таким образом, форма приказа предполагает, что он адресован тем, кто непосредственно подчинен издавшему лицу, входит в соответствующую систему органа. Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо.

С другой стороны, запрет при помощи приказа регулировать отношения с участием независимых от органа субъектов права предполагает, что приказы как внутренние документы не должны регистрироваться в Минюсте России. Регистрация приказов является доказательством: 1) отнесения данного документа к разновидности нормативных правовых актов и 2) регулирования приказами отношений с участием граждан.

Таким образом, приказ – это акт, при помощи которого руководитель органа организует реализацию возложенных на него обязанностей. Приказы являются актами исключительно правоприменительными.

6) Распоряжение – это акт, который издается разнообразными органами, в числе которых Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти. Вне зависимости от издавшего органа, эти акты представляются как ненормативные. Распоряжения «обычно содержат конкретные предписания, т.е. являются актами индивидуальными». В целях единообразного сложившегося понимания природы и предназначения распоряжений в системе актов органов государственной власти не следует издавать в данной форме нормативные предписания. Таким образом, распоряжения органов исполнительной власти – это индивидуальный правоприменительный акт, предназначенный для решения оперативных вопросов руководства.

Исходя из вышеизложенного можно сделать следующие выводы: Необходимо усиление роли классификации по основанию: сфера применения, адресаты. Использование данного основания позволит отделить акты локальные (предназначенные служащим органа) от нормативных (не имеющих ограничений в адресате предписания).

Сложившееся научное мнение стоит на признании распоряжений актами ненормативными и, следовательно, правоприменительными, индивидуальными. Соответственно, из списка нормативных правовых актов в пункте 2 Постановления № 1009 их следует исключить. Приказ также является актом локальным, внутриорганизационным. Он должен быть ограничен с одной стороны субъектами – лицами, подчиненными должностному лицу, с другой, содержанием – быть правоприменительным. С учетом сказанного, к локальным относятся приказы и распоряжения, а к нормативным – правила, порядки, инструкции, положение.

Порядок принятия актов внутри органа государственной власти способствует делению актов на коллегиальные и индивидуальные (единоличные). К коллегиальным однозначно относятся постановления. Использование данного наименования исключительно для актов высшего органа исполнительной власти будет содействовать иерархичности актов, будет выгодно выделять правительственные акты из общей системы подзаконных актов.

N 1020 (ред. от 06.06.2002) "Об утверждении порядка предоставления государственных гарантий на осуществление финансовой аренды (лизинга)". 4. Ведомственные нормативные акты. На регулирование лизинговых правоотношений направлены, в том числе, ведомственные акты. Так, услуги, оказываемые финансовыми организациями на рынке лизинговых услуг, включены в Перечень видов финансовых услуг, подлежащих...

Что должны соответствовать закону, если это предполагается самим законом или вытекает из требования практики управления общественными делами. Особой разновидностью являются локальные нормативно-правовые акты, которые создаются, чтобы действовать в конкретных организациях, учреждениях и на предприятиях, либо предназначены для опр.» деленного круга лиц, на определенной территории. Например, ...

Доверия к милиции отвращает многих граждан и руководителей предприятий от мысли обратиться туда за защитой от преступных посягательств. ГЛАВА 2. ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР И ВЕДОМСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ЗАКОННОСТЬ ОТКАЗА В ВОЗБУЖДЕНИИ УГОЛОВНОГО ДЕЛА 2.1. Роль прокурорского надзора как средства противодействия незаконному отказу в возбуждении уголовного дела Сущность контроля заключается в том, ...

Власти Российской Федерации в пределах их компетенции с целью развития, дополнения и даже иногда конкретизации законов. Теперь о каждой группе нормативно-правовых актов более подробно. Конституция РФ является основным нормативно-правовым актом в Российской Федерации, имеет статус закона и обладает высшей юридической силой по отношению ко всем другим законам и нормативно-правовым актам в...

Современная система форм ведомственных актов является закрытой и включает: 1) постановления; 2) правила; 3) инструкции; 4) положения; 5) приказ; 6) распоряжения.

1) Постановление представляет собой широко распространенную разновидность правовых актов. Этот многозначный термин используется для обозначения актов Правительства РФ, прокурора, суда, палат Федерального Собрания, министерств и ведомств федерального уровня и субъектов РФ, муниципальных органов. Постановления как форма международного документа используется в практике правотворчества Союзного государства России и Белоруссии Постановление Коллегии Таможенного комитета Союзного государства от 31 марта 2003 года Приложение к Письму ГТК РФ от 08.07.2003 № 01-06/27129/ Документ опубликован не был. - К+.. Для Правительства РФ постановление - это «акт управления общенормативного содержания, издаваемый в пределах его компетенции» Российская юридическая энциклопедия. М., 1999..

Несмотря на многозначность, имеются некоторые общие требования к постановлениям. Филологические и юридические определения слова «постановление» сходятся на том, что это официальный документ коллективного органа власти Русский толковый словарь. М., 1998., принимаемый в коллегиальном порядке Керимов Д.А. Источники советского социалистического права. Дисс… канд. юрид. наук. Л., 1950. С. 303., «коллективно выработанное и сформулированное общее мнение о необходимости каких-нибудь действий». Таким образом, основные свойства постановления с точки зрения порядка принятия состоят в коллегиальной процедуре. С точки зрения содержания постановлениями регулируются управленческие вопросы. Постановления принимаются в порядке обсуждения, согласования, одобрения.

Несмотря на то, что органы исполнительной власти используют данную форму, ее теоретическая, концептуальная разработка в контексте ведомственного правотворчества отсутствует. С точки зрения законодательной техники и теории нормативных правовых актов, использование формы постановлений министерствами и ведомствами не в полной мере соответствует природе данного акта. Постановление отражает коллективную позицию, тогда как министерства и ведомства являются органами единоличного руководства.

С учетом сказанного, издание ведомственных актов в форме постановлений нецелесообразно по двум причинам: 1) единоличный порядок управления органами; 2) использование акта с одним наименованием на двух уровнях - правительство и ведомства - вредит иерархичности и системности как актов, так и органов.

2) Правила представляют собой подзаконные правовые акты, «устанавливающее порядок чего-нибудь» Русский толковый словарь. Они отражают последовательность и содержание каких-либо действий Словарь русского языка / Под редакцией Н.Ю. Шведовой. М., 1986.. Наиболее точным синонимом слова «правило» является «порядок», т.е. при помощи правил (наименование акта, форма) закрепляется порядок (содержание документа).

Близок к правилам акт под названием инструкция, но имеются различия. Правила описывают поведение субъектов права, их взаимодействие. Инструкция же описывает поведение субъектов по поводу предметов материального мира: например, инструкция по заполнению, по сбору и т.п.

Таким образом, правила - это нормативный правовой акт, детально регулирующий порядок осуществления какой-либо операции, специальной деятельности.

3) Инструкция - «(лат. instuctio - наставление, устройство) один из видов административно-правовых актов подзаконного характера, издаваемых с целью разъяснить и определить порядок применения законодательного акта органами исполнительной власти. Особенность инструкций состоит в том, что органы исполнительной власти, как правило, не видят в ней самодостаточного документа, что ведет к образованию разных сочетаний инструкций с другими актами. Например, имеют место инструкции, утвержденные приказами. Эта практика за долгие годы советского и российского правотворческого опыта стала практически нормой.

Нормативная природа инструкции и ее самостоятельное значение следует из текста Постановления Правительства № 1009.

Следует отметить, что еще в 1950 году Д.А.Керимов подчеркивал, что «инструкции носят не самостоятельный, а вспомогательный характер, уточняя подробности исполнения актов вышестоящих органов» Керимов Д.А. Указ. соч. С. 304..

Таким образом, инструкция - это разновидность самостоятельного нормативного акта, издаваемого в порядке уточнения (разъяснения) реализации положений вышестоящего нормативного акта. Предметом регулирования данного акта выступают отношения, одной из которых является субъект права, т.е. она устанавливает последовательность совершения лицом определенных действий, поступков.

4) Положение представляет собой акт, регламентирующий правовой статус органов, учреждений, организаций, системы однородных органов Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 1289; .

Нормотворческие органы в выборе формы кодифицированного акта должны руководствоваться выработанными наукой критериями разделения таких видов как положение, правила и инструкция. Из них только положение представляет собой разновидность кодифицированного акта, а другие могут использоваться для решения технических, процедурных вопросов, не требующих объемного регулирования.

5) Приказ представляет собой «официальное распоряжение руководителя, начальника подчиненным» Российская юридическая энциклопедия. С. 513. или «официальное распоряжение того, кто облечен властью» Словарь русского языка. С. 512.. В энциклопедических определениях данного термина подчеркивается, что он служит отражением власти одного лица над другими, находящимися от него в зависимости. Приказ - это «правовой документ, принимаемый правомочным на то должностным лицом (фед. министром, начальником УВД, директором завода и т.п.) в порядке осуществления единоначалия» Российская юридическая энциклопедия. С. 811.. Единство приведенных определений состоит во внутриорганизационном предназначении приказов.

Представляется, что отнесение приказов, как впрочем и распоряжений, к разновидности нормативных правовых актов является ошибочным. Как следует из литературы, в том числе словарей разного характера, приказ - документ локального характера. Приказ должен использоваться для осуществления власти должностного по отношению к лицам, зависимым от него в силу трудовых, служебных отношений. Он имеет дисциплинарный характер, что предопределяется наличием властно-подчиненных отношений. С гражданами органы власти в такого рода отношениях не состоят, что, впрочем, не лишает их возможности при помощи других актов издавать нормативные предписания для сторонних, т.е. независимых субъектов. Тем не менее, приказная практика выходит за узковедомственные границы, чему имеется огромное количество доказательств.

Отмечу, что некоторые ученые оправдывают возможность наличия нормативных приказов, которые по их мнению, отличаются «неконкретностью адресатов, возможностью неоднократного применения правового предписания». Высказывается мнение, что приказы могут носить и надведомственный характер, т.е. регулировать отношения федерального органа власти и граждан. Отмечается, что федеральные органы исполнительной власти принимают, как правило, смешанные акты, содержащие разнородные по юридической природе предписания - как нормативные, так и индивидуальные, в связи с нецелесообразностью применения нескольких актов, регулирующих один и тот же вопрос. Ограничиться констатацией фактов такого рода симбиоза не представляется возможным. Правилами законодательной техники установлен запрет на включение в нормативные правовые акты разовых (индивидуальных) норм.

Таким образом, форма приказа предполагает, что он адресован тем, кто непосредственно подчинен издавшему лицу, входит в соответствующую систему органа. Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо.

С другой стороны, запрет при помощи приказа регулировать отношения с участием независимых от органа субъектов права предполагает, что приказы как внутренние документы не должны регистрироваться в Минюсте России. Регистрация приказов является доказательством: 1) отнесения данного документа к разновидности нормативных правовых актов и 2) регулирования приказами отношений с участием граждан.

Таким образом, приказ - это акт, при помощи которого руководитель органа организует реализацию возложенных на него обязанностей. Приказы являются актами исключительно правоприменительными.

6) Распоряжение - это акт, который издается разнообразными органами, в числе которых Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти. Вне зависимости от издавшего органа, эти акты представляются как ненормативные Правовые акты. С. 158.. Распоряжения «обычно содержат конкретные предписания, т.е. являются актами индивидуальными» Теория государства и права / Под ред. А.С.Пиголкина. М., 2007. С. 248.. В целях единообразного сложившегося понимания природы и предназначения распоряжений в системе актов органов государственной власти не следует издавать в данной форме нормативные предписания. Таким образом, распоряжения органов исполнительной власти - это индивидуальный правоприменительный акт, предназначенный для решения оперативных вопросов руководства.

Исходя из вышеизложенного можно сделать следующие выводы: Необходимо усиление роли классификации по основанию: сфера применения, адресаты. Использование данного основания позволит отделить акты локальные (предназначенные служащим органа) от нормативных (не имеющих ограничений в адресате предписания).

Сложившееся научное мнение стоит на признании распоряжений актами ненормативными и, следовательно, правоприменительными, индивидуальными. Соответственно, из списка нормативных правовых актов в пункте 2 Постановления № 1009 их следует исключить. Приказ также является актом локальным, внутриорганизационным. Он должен быть ограничен с одной стороны субъектами - лицами, подчиненными должностному лицу, с другой, содержанием - быть правоприменительным. С учетом сказанного, к локальным относятся приказы и распоряжения, а к нормативным - правила, порядки, инструкции, положение.

Порядок принятия актов внутри органа государственной власти способствует делению актов на коллегиальные и индивидуальные (единоличные). К коллегиальным однозначно относятся постановления. Использование данного наименования исключительно для актов высшего органа исполнительной власти будет содействовать иерархичности актов, будет выгодно выделять правительственные акты из общей системы подзаконных актов.

ВЕДОМСТВЕННЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ - подзаконный акт министерства, государственного комитета, ведомства, адресованный организациям, учреждениям и предприятиям данного министерства (ведомства), изданный в пределах компетенции соответствующего органа на основе и во исполнение законов и постановлений правительства. Это властные волеизъявления государственных органов и других субъектов государственного управления, устанавливающие, изменяющие, отменяющие правовые нормы и изменяющие сферы их действия. К таким актам относятся подзаконные акты министерств и иных ведомств, адресованные организациям, учреждениям и предприятиям данного министерства (и ведомства), а в некоторых случаях и иным организациям и гражданам, изданные в пределах компетенции соответствующего органа на основе и во исполнение законов и постановлений правительства. Несмотря на усиливающееся влияние роли закона в системе законодательства, массив ведомственных нормативных актов остается достаточно значительным.

Ведомственные акты действуют в форме устных велений или документов, содержащих соответствующие веления (предписания). Такие акты издают ведомства в установленном порядке на основе и во исполнение законов в процессе осуществления функций государственного управления.

ВЕДОМСТВЕННЫЙ НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ (англ. departmental act) - в РФ традиционное понятие теории права, означающее нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, изданный на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федерального органа исполнительной власти в пределах его компетенции. Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. № 1009. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены приказом Министра юстиции РФ от 14.07.1999 г. № 217.

В.н.п.а. издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание таких правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Акты, изданные в ином виде, напр., указания и др., не должны иметь нормативного характера.

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать В.н.п.а.

В.н.п.а. может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.

Проект В.н.п.а. подлежит согласованию с заинтересованными министерствами и ведомствами, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством РФ, а также если в готовящемся акте содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся др. министерств и ведомств. Согласование В.н.п.а. оформляется визами. Виза включает в себя наименование должности руководителя министерства (ведомства) или его заместителя и личную подпись визирующего, расшифровку подписи и дату.

Структура В.н.п.а. должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования. Если требуется разъяснение целей и мотивов принятия В.н.п.а., то в проекте дается вступительная часть -преамбула. Положения нормативного характера в преамбулу не включаются.

Нормативные предписания оформляются в виде пунктов, которые нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Пункты могут подразделяться на подпункты, которые могут иметь буквенную или цифровую нумерацию.

Значительные по объему В.н.п.а. могут делиться на главы, которые нумеруются римскими цифрами и имеют заголовки.