Участие президента в процессе принятия законов г. Участие президента российской федерации в законодательном процессе. Нужна помощь по изучению какой-либы темы

Неприкосновенность главы государства и его ответственность, казалось бы, явления взаимоисключающие. Но это не так. Неприкосновенность не означает безответственности. Конституционный Суд РФ разъяснил, например, что положения ст. 91 Конституции РФ о неприкосновенности Президента РФ не исключают импичмента (отрешения от должности), предусмотренного ст. 93.

Термин «ответственность» по отношению к главе государства (президенту) используется в конституциях. Так, в Конституции Венесуэлы 1999 г. говорится, что президент несет ответственность за выполнение своих обязанностей (ст. 232). Есть подобные положения и в других основных законах.

Формулировки конституций об ответственности различны. Во-первых, положений об ответственности главы государства нет в монархических конституциях. Конституционный закон Швеции (Форма правления 1974 г.) устанавливает в соответствии с давними традициями, что «король не может быть привлечен к ответственности за свои действия» (§ 7 гл. 5). Даже в тех немногих странах (Нидерланды, Швеция), где допускается освобождение монарха парламентом от этого поста , если он не выполняет определенное время свои обязанности (шесть месяцев в Швеции), об ответственности монарха не говорится. Напротив, говорится о неответственности, как это видно из цитированного выше текста, хотя такое освобождение (в Форме правления Швеции говорится, что «король считается покинувшим свой пост») в этой стране все-таки представляет собой форму ответственности. Ни в той, ни в другой стране названные меры не применялись. Суд над монархами, привлечение их к ответственности и казнь в Европе имели место лишь давно, во время революций (Карл I в Англии, Людовик XVI во Франции). В России царь Николай II и члены его семьи были расстреляны в Екатеринбурге без суда после революции 1917 г. В монархических странах Востока имам (у шиитов) считается непогрешимым, халиф (у суннитов) несет ответственность (перед уммой), но она откладывается до Судного дня. На деле в мусульманских монархиях имели место факты отстранения монарха от должности его ближайшими родственниками. Нередко были факты своего рода государственных переворотов, но иногда такие решения принимались по существу с согласия заменяемого монарха (например, в Саудовской Аравии по причине старости и неспособности руководить государственными делами). В странах мусульманского фундаментализма такая процедура считается соответствующей конституции (Корану) и осуществляется семейным советом.

В общем все же считается, что ответственность применяется только к выборной президентуре (единоличной, коллегиальной, комбинированной, двуглавой, но в последнем случае в Иране она распространяется только на президента, но не на лидера (руководителя) государства.

Во-вторых, различается ответственность главы государства за действия, совершенные им при исполнении своих функций, и ответственность за другие деяния. Некоторые конституции (например, Албании 1998 г.) содержат общую формулировку: президент не несет ответственности за действия по исполнению своих функций, официальные действия. За это отвечают министры (в парламентарной республике). Такой принцип издавна принят в республиках. Статья 68 Конституции Франции 1958 г. устанавливает, что президент не несет ответственности за действия, совершенные им при исполнении своих функций, кроме государственной измены. Конституция Греции 1975 г. добавляет к измене умышленное нарушение конституции. За правонарушения уголовного характера, действия президента, не связанные с его обязанностями (например, некоторые общеуголовные преступления), президент отвечает после окончания президентского срока (ст. 49 Конституции Греции ), хотя, например, в США президент несет ответственность и до этого (в порядке импичмента при совершении любых тяжких уголовных преступлений).

Однако общепризнанно, что действующего президента нельзя судить. В связи с этим во Франции оппозиция в парламенте в свое время требовала привлечения к ответственности Президента Ж. Ширака после прекращения президентских полномочий за деяния в бытность его на посту мэра Парижа (процесс состоялся). Однако если отрешение президента от должности парламентом за тяжкие преступления (в том числе не связанные с исполнением обязанностей, например в США) считать ответственностью, то она применима и во время президентского срока за деяния, совершенные не в связи с исполнением должностных обязанностей.

До сих пор сажать в тюрьму действующего президента (до отрешения от должности) никто не пытался. Судят и сажают в тюрьму бывших президетов уже после их свержения (например, некоторых президентов в странах Африки, в том числе в Египте в 2011 г.) или судят заочно после бегства из страны (например, в Тунисе в 2011 г.). Президента Израиля судили и посадили в тюрьму за изнасилование сотрудницы его аппарата в 2010 г. тоже только после его освобождения от должности. Однако в феврале 2009 г. Международный уголовный суд выдал ордер на арест Президента Судана О. аль-Башира (не осуществлен). Его считают виновным в том, что начиная с 2008 г. в суданской провинции Дарфур убито более 300 тыс. человек.

В 2010 г. Верховный суд Пакистана возбудил дело о коррупции Президента А. Зардари (не завершено).

В-третьих, из сказанного видно, что следует различать разные формы ответственности. Освобождение монарха от его поста (пока возможно только по законам Швеции) или отрешение президента от должности (уголовный процесс возможен только после этого) - это по существу не столько юридическая, сколько конституционная политическая ответственность, она бывает очень мягкой. Когда, например, украинские парламентарии большинством голосов (227 из 245) приняли в январе 2009 г. постановление «Про ответственность Президента Украины Ющенко В. А. за ситуацию, которая сложилась в финансово-кредитной сфере Украины» («резкое обесценивание денежной единицы Украины») , такое постановление каких-либо санкций по отношению к президенту не повлекло. Это совсем не похоже на импичмент. Но и юридическая ответственность неодинакова. Уголовная ответственность неприменима к главе государства (в том числе президенту), пока он глава государства. Она возможна только после того, как он перестанет быть президентом (к монарху юридическая ответственность неприменима и после прекращения полномочий). Административная ответственность невозможна да и практически неосуществима в подавляющем большинстве стран. Однако иногда она имела место. Ранее уже упоминалось о штрафах, назначенных полицией шведскому королю. Президентов штрафовали чаще. Так, в 2009 г. суд по делу об административных правонарушениях, возбужденному полицией, оштрафовал Президента Сербии Б. Тадича на 40 тыс. динаров (616 евро) за то, что он в честь победы футбольной команды Сербии выпил бокал шампанского с двумя друзьями-министрами на стадионе во время матча. Закон запрещает приносить спиртные напитки во время игры на стадион. Полицейские сначала предупредили президента (возможно, что он повел себя неадекватно), а потом обратились в суд. Суд принял решение: закон распространяется на всех. Штраф был назначен и министрам. В том же году суд оштрафовал президента Тайваня за то, что он нарушил закон и за 10 дней до региональных выборов сообщил в прямом эфире о данных опроса избирателей. В 1998 г. суд оштрафовал Президента США У. Клинтона еще до процесса об импичменте. Такие судебные решения возможны далеко не во всех странах, а только там, где должностные лица и суды исполняют закон независимо от персоналий . В США иски к государству по разным вопросам обращены против президента, но только как представителя государства. Неизвестны факты, когда в какой- либо стране подавались иски к президенту как частному лицу (например, по поводу денежного долга соседу) и происходили гражданские процессы в суде. Президента (не говоря уже о монархе) нельзя вызвать лично в суд, но исключения бывают. Так, в следственную комиссию, образованную парламентом для рассмотрения вопроса о секретных тюрьмах, созданных в прошлом США в Литве для террористов, вызывали в 2009 г. президента Литвы).

В единичных странах предусмотрена юридическая ответственность президента за аморальный проступок. На Кипре в этом случае обвинение представляет генеральный прокурор, а рассматривает дело и принимает решение Верховный суд.

Типичной формой ответственности президента (в связи с исполнением должностных обязанностей или вне зависимости от этого) является упоминавшийся импичмент . Обычно ответственность установлена за конкретные тяжкие преступления, иногда вообще за тяжкие преступления, в Украине - за любое преступление, в Германии - за нарушение любого федерального закона.

В современных условиях сфера применения импичмента существенно расширена. Во-первых, он возможен не только в случае совершения преступления, но и по причине плохого выполнения возложенных на должностных лиц функций (это относится и к главе государства). В Доминиканской Республике по Конституции 2002 г. Сенат большинством голосов может отрешить от должности любое избранное на определенный срок лицо за плохое выполнение своих обязанностей и разрешить его судебное преследование. Во-вторых, существенно расширен круг лиц, на которых может быть распространен импичмент. В Чили импичмент распространяется на судей высших судов, генерального контролера, генералов и адмиралов, глав провинций (губернаторов и интендантов), в Парагвае - на всех чиновников органов исполнительной власти, судей Верховного суда, генерального прокурора, Уполномоченного по правам человека, председателя Счетной палаты и его заместителя, лиц, входящих в состав Высшего суда избирательной юстиции (ст. 225 Конституции 1992 г.).

Импичмент - грозное оружие парламента против президента. Некоторые президенты уходили в отставку при угрозе импичмента (Р. Никсон в 1974 г. в США, П. Мушарраф в 2008 г. в Пакистане).

Существуют три основные формы импичмента: парламентская; парламентско-судебная; парламентско-плебисцитарная. Каждая из них имеет свои разновидности.

Первая форма импичмента возникла в США (в Великобритании были ее зачатки, но иного рода, и последний процесс импичмента состоялся в отношении министра в 1805 г.). Эта форма импичмента предусмотрена во многих странах Латинской Америки, в России.

При парламентской форме импичмента вопрос об отрешении президента от должности поднимается определенной группой парламентариев (при двухпалатном парламенте - членами только нижней палаты). Численность такой группы в разных странах неодинакова, но она довольно значительна. Обычно это 1/5, 1/4, 1/3 часть парламента или нижней палаты, иногда - большинство членов нижней палаты. В Украине этот вопрос инициируется не менее чем половиной конституционного состава однопалатного парламента. Парламент (нижняя палата, в редких случаях, например в Казахстане, - верхняя, Сенат) создает комиссию по расследованию, которая готовит проект обвинительного заключения и представляет его нижней палате (однопалатному парламенту).

Нижняя палата, если она принимает обвинительное заключение (для этого требуется обычно не менее 2/3 голосов от конституционной численности палаты), передает его верхней палате, которая и выносит решение, как правило, тоже в составе 2/3 голосов, по вопросу об отрешении президента от должности. В США в верхней палате при этом председательствует главный судья (председатель Верховного суда США), так как вице-президент - председатель Сената по должности - избирался по предложению президента и «отцы Конституции», конечно, не хотели, чтобы он председательствовал в таком процессе. Предполагалось, что после отрешения от должности бывшего президента может судить суд общей юрисдикции (видимо, Верховный суд США).

Американская схема принята в России (вице-президента в России нет, и нет необходимости в председательствовании в верхней палате иного лица, а не ее председателя). Кроме того, в России она осложнена участием Верховного и Конституционного судов. Первый дает заключение о наличии (об отсутствии) в действиях президента признаков состава преступления, второй - о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Аналогичные заключения необходимы и в Украине.

В тех странах, где парламент однопалатный, данная форма изменена. Решение и о предъявлении обвинения, и об импичменте принимает одна и та же палата, но разным числом голосов. Например, в Украине обвинительное заключение принимается 2/3 голосов, а решение об импичменте принимается большинством в 3/4 состава однопалатного парламента.

Аналогичное большинство голосов для принятия решения об импичменте требуется в однопалатных парламентах Израиля, Финляндии. В некоторых странах для принятия решения требуется 3/5 голосов. В Казахстане обвинительное заключение утверждает Сенат, а вопрос об отрешении президента решается на совместном заседании палат 3/4 голосов. Есть и другие особенности. В любом случае процедура импичмента должна протекать быстро (в России - максимум три месяца после выдвижения обвинения Государственной Думой), иначе импичмент считается несостоявшимся. Это понятно: состояние неопределенности в положении главы государства не может продолжаться долго.

В США процедура импичмента дошла до голосования в Сенате дважды. В первом случае это было в 1868 г. Тогда для импичмента Президенту Э. Джонсону в Сенате не хватило одного голоса. Второй раз - в 1999 г. (У. Клинтон), когда также не хватило голосов для принятия решения в Сенате. В России попытка импичмента в отношении Б. Н. Ельцина не была завершена. Комиссия, созданная нижней палатой (Государственной Думой), составила проект обвинительного заключения, но Дума не утвердила ни один из пяти пунктов обвинения, предъявленного по шести статьям Уголовного кодекса РФ (государственная измена, насильственный захват и удержание власти, ослабление обороны и безопасности России и др.). На этом процесс прекратился.

В нескольких странах обвинения, предъявленные по данной форме импичмента, завершились его принятием в верхней палате. Формулировки его в некоторых странах Латинской Америки были своеобразны. Президент Эквадора А. Букарам был отстранен в 2000 г. с формулировкой «за умственную неспособность к управлению страной», один из президентов Перу - с формулировкой «за неспособность руководить государством» (2000 г.). Судебных процессов против них возбуждено тогда не было.

Такой судебный процесс состоялся в Бразилии в отношении Президента Ф. Коллора в 1992 г. Он отразил недостатки существующего в мире конституционного законодательства по вопросам импичмента, о привлечении президента к судебной ответственности (после прекращения его полномочий), его незавершенность. Создатели этого института, видимо, предполагали, что, поскольку есть решение парламента, таковым будет и решение суда. Но в Бразилии Верховный федеральный суд, рассматривавший дело бывшего президента, постановил, что состава преступления не было (импичмент был предъявлен за взяточничество). Он вынес оправдательный приговор, но уже был избран новый президент. Прежний не мог вернуться на свое место, хотя, как постановил суд, он был невиновен. Пока, насколько известно, в конституциях не предусматриваются нормы для разрешения такой коллизии, а они бывали в недавнее время и в других странах. Так, в 2004 г. Верховный суд Литвы решил подобный вопрос: он отменил решение парламента и вернул президента к власти (на короткое время). Отмена решения об импичменте имела место в Южной Корее.

Вторая, парламентско-судебная форма импичмента предусмотрена главным образом в странах Европы (Германия, Италия, Польша, Португалия, Чехия и др.), в некоторых странах Африки (Ангола). При ее осуществлении дело об импичменте тоже возбуждает парламент (он принимает решение об этом). В Германии, например, импичмент может возбудить 1/4 часть любой палаты. Решение о процедуре импичмента принимается любой палатой 2/3 голосов (но не той, которая возбудила процедуру импичмента). Окончательно процедуру импичмента при парламентарно-судебной форме завершает какой-либо из высших судов. В Германии, Италии, Чехии это Конституционный суд, в Португалии - Верховный суд, в Польше - Государственный трибунал.

Во Франции, Сенегале, некоторых других франкоязычных странах Африки, на которые оказала влияние французская Конституция, есть свои особенности. Во Франции обвинение предъявляется обеими палатами парламента в идентичном тексте абсолютным большинством голосов палат. Для рассмотрения обвинения президента в государственной измене (а импичмент в этой стране возможен только по данному основанию) создается Высокая палата правосудия. Она состоит не из профессиональных судей, а из парламентариев. Палата рассматривает только дела президента (для рассмотрения уголовных обвинений министров есть особый Суд республики). Высокая палата правосудия - орган, состав которого обновляется через каждые три года. Она избирается из равного числа членов обеих палат после полного или частичного обновления этих палат. Высокая палата правосудия рассматривает дело по существу и назначает наказание. Данная процедура ни во Франции, ни в странах Африки не применялась (Ж. Б. Бо- кассу в Центральноафриканской Республике судил после его свержения уголовный суд).

Третья, парламентско-плебисцитарная форма импичмента предусмотрена в немногих странах (Австрия, Исландия, Словакия, Туркмения и др.). При использовании данной формы, как и в ранее рассмотренных способах импичмента, обвинение предъявляет парламент квалифицированным большинством голосов (в Словакии - 3/5, в Исландии - 3/4), затем он выносит обвинение на «народное голосование» (голосование избирателей). Избиратели решают только вопрос об отрешении президента от должности. В дальнейшем его как рядового гражданина может судить обычный суд.

Такой порядок использовался в Венесуэле и Румынии. В Венесуэле он предусмотрен ст. 233 Конституции 1999 г., в Румынии - ст. 95 Конституции 1991 г. В Венесуэле оппозиция неоднократно пыталась отстранить У. Чавеса от власти (последний раз в 2004 г.), но ей не удавалось собрать абсолютное большинство голосов. В Румынии эта процедура тоже окончилась неудачей (необходимое большинство голосов избирателей не было получено). В Исландии в 2008 г. в обстановке финансового кризиса в этой стране (оказалось, что ее государственный долг почти в 10 раз превышает государственный бюджет страны) в средствах массовой информации обсуждался вопрос об ответственности руководства страны, но вопрос об импичменте поставлен не был.

Подобного рода процедура удалась, однако, в Азербайджане в 1990-х гг., еще до принятия действующей Конституции. По решению парламента был назначен референдум по вопросу об отстранении Президента А. Эльчибея от власти. На референдуме это предложение было поддержано избирателями, но какого-либо судебного процесса не было. Будучи отрешенным от должности, Эльчибей удалился на место своего постоянного жительства (до президентства) в автономное образование Азербайджана - Нахичевань.

Есть другие способы импичмента, а также, хотя и крайне редко, в одной и той же стране возможны несколько способов. Например, в отдельных странах Латинской Америки возможны референдум и отстранение от должности решением Верховного суда после принятия постановления парламента. В Индонезии обвинение формулирует однопалатный парламент, а решение об отстранении президента от власти принимает особый надпарламентский орган - Народный консультативный совет. В конце 1990-х - начале 2000-х гг. он неоднократно принимал решения о смещении президентов.

Глава государства несет ответственность (моральную, политическую, иную) перед народом своей страны, ее гражданским сообществом. Как говорилось, некоторые монархи во время революций были приговорены к смертной казни (последний - император Центральноафриканской Империи Ж. Б. Бокас- са, принадлежавший к тому же к племени людоедов, в конце

70-х гг. XX в. (приговор не исполнен)). Некоторые президенты в результате массовых выступлений народа были смещены и судимы, отдельные президенты были смещены при помощи иностранных войск (США), судимы и казнены (С. Хуссейн в Ираке в начале 2000-х гг.), другие бежали и были судимы заочно. О многих таких фактах упоминалось выше. Некоторые президенты занимали свою должность десятки лет (более тридцати в Индонезии, Ираке, Ливии и др.), но были смещены народом. О такой ответственности тоже нужно помнить.

• В Нидерландах - по заявлению самого монарха и только в случае стойкой неспособности осуществлять полномочия. После этого над ним устанавливается опека.
• В Греции для рассмотрения предполагаемого преступления президента,совершенного не при исполнении служебных обязанностей, создается специальный суд в составе 13 человек - членов Ареопага (Верховного суда) и председателей апелляционных судов. В других странах такие дела могут рассматривать обычные суды.
• См.: РГ. 2009. 27 янв.
• См.: РГ. 2009. 9 дек.
• Impeachment (англ.) - порицание, жесткое осуждение.

Изучим основные полномочия Президента РФ в законодательном процессе и определим его компетенцию в нем.

Законодательные полномочия Президента связаны со сферами законодательства и исполнения законов. Как уже было отмечено выше, Президент имеет право законодательной инициативы и отлагательного вето. Разберем подробнее эти права.

Право законодательной инициативы представляет собой один из весомых рычагов влияния Президента Российской Федерации на политическую реальность – под этим правом подразумевается внесение в Государственную Думу законопроектов.

Важно отметить, что в отличие от верховных судов Российской Федерации, которые наделяются правом законодательной инициативы по предметам их ведения, главу государства Основной закон не ограничивает 1 . Президент РФ может вносить законопроекты по любому вопросу, в том числе о поправках и пересмотре положений Конституции РФ. С момента принятия Конституции Российской Федерации это право практикуется главой государства довольно широко 2 . Для президента характерны законодательные инициативы, прежде всего по вопросам, касающимся государственного строительства, поскольку именно он отвечает за стабильное существование системы публичной власти, а также за ее совершенствование.

Право вето. Президент имеет возможность оказывать влияние и на содержание законопроектов путём использования права вето, т. е. права, не подписывая, отклонить закон, принятый Федеральным Собранием.

К сфере исключительной компетенции Президента Российской Федерации относится право роспуска Государственной Думы, предполагающее непосредственное воздействие главы государства на законодательный процесс, в этом плане это право можно рассматривать в контексте логического продолжения права вето 3 .

Подписание Президентом принятого Федеральным Собранием закона – еще одна форма его участия в законодательной деятельности и завершающей стадии законодательного процесса 4 .

Ежегодное послание Президента России – это особая разновидность официального политико-правового документа и относится к актам президента, а значит, может трактоваться как определенные полномочия Президента в законодательном процессе 5 .

В целом, полномочия и компетенция, президента в законодательном процессе, не превращают Президента в орган законодательной власти, а значит, не противоречат принципу разделения властей. Они, скорее направлены на осуществление полномочий Президента РФ как гаранта конституции и носят скорее уточняющий характер 6 .

Также надо отметить, что юридическая природа указов и распоряжений Конституцией РФ не формализована и потому нуждается в отдельном рассмотрении. Этому рассмотрению будет посвящена следующая часть нашей работы.

2.2 Законодательная инициатива

Законодательная инициатива - стадия законодательного процесса, состоящая в вынесении на рассмотрение органомзаконодательной властизаконопроектаилизаконодательного предложенияпо принятию, изменению или отмене закона. Круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы, определяется национальным законодательством, при этом внесение предложения в законодательное учреждение таковым субъектом влечёт за собой обязанность рассмотреть данное предложение в соответствии сустановленной процедурой.

Правом законодательной инициативы обладают, как правило, члены парламентаиправительство, однако, в зависимости от принятых в отдельно взятом государстве норм, это их право может быть ограничено.Глава государстватакже может быть наделён этим правом. В ряде стран с законодательной инициативой могут выступать самостоятельные группы граждан. В этом случае закон определяет минимальную численность инициативной группы и особую процедуру прохождения предложенного проекта. Лица, не обладающие указанным правом, также могут осуществлять законодательную инициативу, но опосредованно, через субъектов, которым оно гарантировано законом. Законодательная инициатива может являться средством политической борьбы и лоббизма.

В России правом законодательной инициативы наделены президент,Совет Федерациии его члены, депутатыГосударственной думы,правительство, законодательные органы субъектов Российской Федерации. По вопросам их ведения это право также принадлежит высшим судебным органам страны:Конституционному,ВерховномуиВысшему арбитражному суду.

Обсуждается возможность предоставления данного права инициативным группам граждан, которые могли бы вносить свои предложения через общественную палату. Вопрос был поднят депутатомГосдумы пятого созываРобертом Шлегелем, автором соответствующего законопроекта . Право граждан на законодательную инициативу также предусмотрено уставом Алтайского края,ЯрославскойиТомскойобластей.

Конституционная модель Президента в Российской Федерации достаточно самобытна и не вполне вписывается в традиционные схемы организации президентской власти. Ее своеобразие объясняется особенностями исторического развития, культуры, геополитического положения нашей страны.

Свою специфику имеет система взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания, которая неоднократно подвергалась всестороннему анализу.

Полномочия главы государства в области законодательной власти довольно объемны, но основополагающим во взаимодействии федерального представительного органа и Президента РФ является участие последнего в законодательном процессе.

Конституция РФ закрепила за главой государства ряд существенных функций на всех стадиях процесса принятия законов.

Принятым и вступившим в силу считается закон, который внесен, рассмотрен, принят парламентом, подписан и обнародован Президентом РФ в соответствии с процедурой, установленной Основным законом России и регламентами палат Федерального Собрания.

Внесение законопроекта в парламент называется законодательной инициативой. Глава государства обладает этим правом согласно ч. 1 ст. 104 Конституции РФ.

Как известно, наша модель президентства имеет много общих черт с американской и французской, тем не менее ни в США, ни во Франции президенты не обладают правом законодательной инициативы. Интересно, что глава государства (монарх) Великобритании может и вносить законопроекты на рассмотрение в парламент, поскольку является его составной частью, и накладывать на закон вето.

Активное участие Президента РФ в законодательном процессе позволяет провести аналогию с англосаксонской системой права, что еще подчеркивает специфичность отечественного института Президента. Причем в отличие от Конституционного Суда РФ, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ, которые наделяются правом законодательной инициативы по предметам их ведения, главу государства Основной закон не ограничивает. Президент РФ может вносить законопроекты по любому вопросу, в том числе о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134).

По мнению М.А. Краснова, право законодательной инициативы Президента РФ является одним из весомых рычагов влияния главы государства на политическую реальность. В то же время В.В. Исаков считает, что “вряд ли оправдано наделение правом законодательной инициативы Президента Российской Федерации, имеющего право вето на законопроекты”.

На мой взгляд, функция главы государства по определению основных наравлений государственной политики подразумевает рассматриваемую прерогативу.

По сложившейся практике Президент РФ сам осуществляет планирование законопроектной работы, которое выражается в трех формах:

1) ежегодные послания Федеральному Собранию;

2) представление в Государственную Думу перечня законопроектов перед началом каждой очередной парламентской сессии;

3) планирование в рамках работы Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности, в состав которой делегированы представители всех участников законодательного процесса.

В октябре 1993 г. была создана и по январь 1994 г. функционировала Комиссия законодательных предположений при Президенте РФ. В ее задачи входила, прежде всего, подготовка проектов федеральных законов, которые на базе положений новой Конституции, должны были обеспечить деятельность формируемого Федерального Собрания. Это были проекты регламентов палат парламента, проект закона о статусе депутата и др. Обширная программа законопроектных работ была запланирована уже в первом послании Президента РФ от 24 февраля 1994 г.

Действующий Регламент Государственной Думы устанавливает, что законопроекты, внесенные Президентом и заявленные в качестве срочных, должны быть рассмотрены палатой в первоочередном порядке. Кроме того, 18 октября 1996 г. Государственная Дума приняла постановление о приоритетах законодательной инициативы Президента РФ. Однако практика показывает, что порядок работы пленарных заседаний нижней палаты Федерального Собрания формируется Советом Государственной Думы по предложениям комитетов палаты, которые, в свою очередь, могут не выносить заявленный в качестве срочного законопроект Президента, как и любой другой проект закона, “сколь угодно долго, сводя на нет все нормы о его первоочередности”.

В условиях политической разнородности нижней палаты Федерального Собрания сложно сделать законодательный процесс планомерным, тем более, если большинство депутатов - представители президентской оппозиции. К примеру, в 1996-1997 гг. на долю Президента РФ пришлось 7% от общего числа законодательных инициатив, принятых к рассмотрению Государственной Думой, причем 5% составили проекты о ратификации международных договоров. Очевидно, что игнорирование президентских инициатив Советом Государственной Думы ведет к усилению конфронтации между главой государства и законодательным органом, что, на наш взгляд, негативно влияет на законотворчество.

Указом от 13 апреля 1996 г. утверждено Положение о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания в законотворческом процессе. Это Положение регламентирует обязанности всех участников законотворческой деятельности. В частности, указывается, что предложения о разработке законопроектов могут исходить от Администрации Президента РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, общественных объединений и граждан.

Разработка проектов законов поручена подразделениям Администрации Президента РФ и федеральным органам исполнительной власти, а подготовка окончательного текста - Главному государственно-правовому управлению Президента. Внесение законопроекта в Государственную Думу оформляется письмом Президента РФ и направляется на имя председателя палаты вместе с сопутствующими документами.

“Для достижения необходимого взаимодействия между Президентом и Федеральным Собранием чрезвычайно важно обеспечить согласованность на ранних стадиях подготовки законопроектов, устранить дублирование в законодательной деятельности, активнее использовать возможность создания... комиссий с представительством в них всех ветвей власти”. Поэтому создана и функционирует Объединенная комиссия по координации законодательной деятельности, а над законопроектом, поступающим в Государственную Думу, работает ответственный комитет (или комитеты), в котором формируется рабочая группа. В группу входят депутаты нижней палаты парламента, представители органов государственной власти, эксперты, специалисты и представители субъекта законодательной инициативы.

Регламент Государственной Думы предусматривает право полномочного представителя Президента РФ участвовать в заседаниях ответственного комитета при рассмотрении любых законопроектов, а не только представленных главой государства.

Во-первых, Президент РФ (его представитель) отстаивает собственные законопроекты, доказывая их актуальность; во-вторых, знакомство со всеми проектами дает возможность выявить несовпадение позиций законодателей и главы государства по конкретным вопросам, что может привести, в конечном счете, к отклонению Президентом уже принятого закона.

“Если разногласия носят принципиальный характер, т.е. Президент не согласен с самой концепцией законопроекта, то можно задуматься и о целесообразности его принятия вообще (ибо у него очень мало шансов когда-нибудь стать законом, т.е. быть подписанным Президентом)”.

Раскрывая роль Президента РФ в законодательном процессе, следует подробнее остановиться на его полномочном представителе. Указом от 9 марта 1996 г. было утверждено Положение “О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации”.

Статус полномочного представителя позволяет участвовать в заседаниях соответствующей палаты, в том числе закрытых, без специального разрешения Президента РФ, чего нельзя сказать обиных представителях главы государства, которые назначаются распоряжением Президента на время рассмотрения какого-либо конкретного вопроса. Примером служит распоряжение Президента РФ от 26 января 1998 г. о назначении представителем Президента РФ для участия в работе согласительной комиссии Государственной Думы по доработке Федерального закона “О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами”.

Задачи, возложенные на полномочного представителя Президента РФ, “заключаются в максимальном содействии эффективности законодательного процесса, в обеспечении конструктивности совместной деятельности Президента и парламента”.

Для выполнения указанных обязанностей в Администрации Президента РФ сформированы рабочие аппараты, преобразованные позднее в отделы, полномочных представителей в палатах Федерального Собрания. Кстати, в США орган, выполняющий аналогичные функции, был создан во время президентства Г. Трумэна. Служба по связям с конгрессом при Президенте США действует и по сегодняшний день, обеспечивая поддержу не только законодательных, но и политических инициатив американского президента.

Рассмотрение законопроекта осуществляется, как правило, в трех чтениях. Первое посвящено обсуждению концепции законопроекта и начинается, согласно Регламенту Государственной Думы, с заслушивания мнения полномочного представителя главы государства, что еще раз позволяет уяснить позицию Президента РФ и преодолеть возможные разногласия по проекту.

Принятый в первом чтении, законопроект в течение пяти дней должен быть направлен для сведения в Совет Федерации. Необходимо заметить, что проект закона всегда направляется на данной стадии и Президенту РФ, хотя Регламент не содержит такой записи. Это связано с тем, что “именно на проект закона, принятого в первом чтении, Государственно-правовое управление Президента РФ готовит всестороннее заключение с замечаниями и предложениями к законопроекту. Оно направляется в Думу за подписью Президента РФ, и депутаты всегда ждут его с особым интересом, поскольку по этому заключению уже можно с достаточной уверенностью судить о будущей судьбе законопроекта - ждет ли его отклонение или принципиальных возражений у Президента РФ против законопроекта нет”. Иллюстрацией сказанному служит письмо Президента РФ от 27 июня 1997 г., которым налагается вето на Федеральный закон “О государственной защите потерпевших, свидетелей и других лиц, содействующих уголовному судопроизводству”. В нем говорится, что замечания, содержавшиеся в заключении на данный федеральный закон, направленный в Государственную Думу в декабре 1996 г., учтены не были, поэтому закон был отклонен.

В то же время целесообразен, по мнению С.В. Полениной, более дифференцированный и избирательный подход к выбору органов, куда законопроекты направляются после первого чтения. “Например, такой внутренний для деятельности Государственной Думы законопроект как Регламент Думы, был направлен для подготовки замечаний и предложений не только в комитеты и депутатские объединения Государственной Думы, что понятно, но и Президенту РФ, в Правительство РФ, в Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд, что трудно объяснить” . Кстати, современный регламент не обладает всеми формальными признаками закона и оформляется постановлением палаты.

Анализ практики зарубежного, советского и постсоветского парламентаризма позволяет приравнивать рассматриваемый акт к закону. Поэтому, на наш взгляд, важно учитывать мнение главы государства не только по любому законопроекту, но и по регламенту, поскольку в этом нормативном акте говорится о функциях Президента РФ и его представителей, участвующих в процессе законов. Вот почему глава государства имеет полное право знать, в соответствии ли с Конституцией РФ принимается регламент, и, обнаружив противоречия, должным образом отреагировать на них.

Во второе чтение законопроект представляется вместе с таблицей поправок. Излишне говорить, что участие Президента РФ на этом этапе законодательного процесса чрезвычайно важно. Уже на данной стадии можно прогнозировать, причем с очень большой долей вероятности, в каком виде закон имеет шансы быть подписанным главой государства. Представляя поправки к законопроекту, Президент РФ высказывает свое отношение к нему и отстаивает свои интересы. Именно во втором чтении появляется возможность найти взаимоприемлемый компромисс между парламентом и главой государства.

В третьем чтении не допускается внесение поправок и возвращение к обсуждению проекта закона. Если же возражения появляются, то, требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении к процедуре второго чтения. Здесь активность Президента РФ по взаимодействию с нижней палатой Федерального Собрания несколько снижается.

Как говорилось выше, в течение пяти дней принятый Государственной Думой закон передается на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции РФ).

И. Котелевская отмечает, что верхняя палата парламента призвана следить за тем, чтобы принимаемые законы не были случайными и способствовали политическому и общественному согласию. Кроме того, “Совет Федерации не имеет фракционного и партийного деления и, когда им рассматривается закон, принятый Думой, Совет Федерации обязан найти консенсус территорий, консенсус общегосударственный”.

Ответственный комитет верхней палаты парламента готовит к слушанию проект закона, по которому принимает заключение об одобрении (в этом случае Совет Федерации не рассматривает законопроект), либо выносит решение о его рассмотрении. Тем самым комитет возлагает на себя достаточно большую ответственность, поскольку принятие такого решения должно предполагать согласие с ним других субъектов законодательного процесса: Президента РФ и Государственной Думы. В противном случае как Президент, так и Государственная Дума могут подвергнуть сомнению соответствие применяемых Советом Федерации при принятии какого-либо конкретного федерального закона процедур, установленных Конституцией РФ, что в соответствии со ст. 86 Федерального конституционного закона “О Конституционном Суде Российской Федерации” может послужить основанием признания закона несоответствующим Конституции РФ по порядку принятия.

Отметим также,что председатель верхней палаты Федерального Собрания не вправе принять решение о невключении в повестку дня заседания рассмотрение закона, не подлежащего обязательному рассмотрению, если Президент РФ настаивает на обратном (ст. 110 Регламента Совета Федерации).

Из вышеизложенного следует, что глава государства оказывает существенное влияние на работу Совета Федерации как непосредственно, так и через своего полномочного представителя, участвуя в процессе принятия законов на иной стадии.

Принятый федеральный закон, в соответствии со ст. 107 Конституции РФ, в течение пяти дней направляется Президенту РФ, который должен в 14-дневный срок рассмотреть закон и принять по нему одно из двух решений: либо подписать, либо отклонить.

Степень воздействия Президента на процесс принятия законов на данном этапе имеет наибольшую силу, поскольку, согласно ст. 107 Конституции РФ, глава государства вправе не подписывать тот или иной закон.

Конституционное право выделяет две основные разновидности вето: абсолютное (резолютивное) и относительное (отлагательное). Президент РФ обладает правом отлагательного вето, так как оно может быть преодолено парламентом квалифицированным большинством голосов.

Президентское вето в США, к примеру, может быть и абсолютным и ограниченным. Если конгресс направляет президенту закон менее чем за 10 дней до окончания работы своей сессии, а Президент не хочет его утверждать, то он намеренно задерживает его у себя и не возвращает парламентариям. В подобных случаях “время работает против законодателей, и “карманное вето” Президента становится не относительным, а абсолютным”. Однако данное право американский президент не использует уже около 20 лет, поскольку оно было отменено решением Верховного суда США.

В нашей стране тоже могут возникнуть определенные обстоятельства, когда отлагательное вето Президента РФ становится резолютивным. Например, Федеральный закон “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, принятый нижней палатой, был отклонен Советом Федерации, затем повторно принят Государственной Думой в соответствующем порядке, передан Президенту РФ для подписания и обнародования и отклонен уже главой государства.

Нетрудно заметить, что в данной ситуации преодолеть вето Президента тактически невозможно.

Решение указанной проблемы видится в создании согласительных комиссий с участием Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы либо в более активной работе полномочных представителей главы государства и верхней палаты парламента в Государственной Думе на первоначальных стадиях законодательного процесса.

Отлагательное вето Президента РФ оформляется письмом, в котором излагаются мотивированные возражения против закона и предложения по его совершенствованию. Замечания главы государства могут касаться федерального закона в целом или отдельных его разделов, глав, статей, хотя “Конституция РФ говорит о праве Президента, отклонить закон, не уточняя это право в отношении его отдельных положений и статей”.

В литературе отмечалось, что, если в целом принятый закон не вызывает возражений Президента РФ, но у него имеются поправки, затрагивающие отдельную норму, палаты парламента могли бы рассматривать их по упрощенной процедуре. Но это, естественно, должно быть урегулировано в федеральном законе и регламентах палат. Во Франции, например, аналогичное право президента закреплено в ст. 10 Конституции.

В 1997 г. “Российская газета” стала публиковать письма Президента РФ, адресованные парламенту (хотя они и не подлежат официальному опубликованию). Теперь о причинах подписания того или иного закона знают не только депутаты Федерального Собрания, но и все граждане России. В письмах дается высококвалифицированная оценка проектов и будущих законов.

Значимость рассматриваемого полномочия главы государства очевидна, поэтому, на мой взгляд, в случае отклонения закона Президент РФ должен издавать указ. Во-первых, указ - нормативный акт, подлежащий опубликованию не только в газете, но и в “Собрании законодательства Российской Федерации”, что позволяет кодифицировать такие акты. Во-вторых, между указом и преодолевающим вето федеральным законом, принятым парламентом, существует установленная иерархия.

Причины неподписания Президентом РФ законов не оговариваются Конституцией и могут быть самыми разными. Так, Государственная Дума установила 228 оснований отклонения законов главой государства.

Полномочный представитель Президента РФ в нижней палате Федерального Собрания наиболее очевидными считает три мотива обоснования реализации главой государства права вето: правовой, экономический и политический. Кроме указанных, Л.А. Окуньков выделяет процессуальные и технологические причины отклонения законов, порождаемые несовершенством законодательного процесса, и организационно-управленческие, возникающие из-за отсутствия контроля за исполнением законов и ответственности исполнителей за их несоблюдение.

Без преувеличения можно сказать, что большая часть ветируемых законов характеризуется несоответствием многих их положений Конституции РФ и федеральным законам. По причине противоречия Основному закону и ГК РФ были отклонены: Земельный кодекс РФ, Федеральные законы “Об ипотеке(залоге недвижимости)”, “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О сельскохозяйственной кооперации”, “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О страховании”, “Об особенностях правового положения акционерных обществ работников (народных предприятий)”.

Наложение вето на Федеральные законы “О внесении изменений в статью 3 Закона Российской Федерации “О подоходном налоге с физических лиц”, “О личном подсобном хозяйстве” было вызвано не только нарушением Конституции РФ и федерального законодательства, но и технико-юридическими погрешностями, внутренними противоречиями. Так, в Федеральном законе “О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами” обнаружено несоответствие нормам международного права, а отдельные положения закона ограничивали конституционные полномочия главы государства.

Отклонение законов по экономическим соображениям происходит в связи с невозможностью их финансового обеспечения. Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ законопроекты, предусматривающие расходы, скрываемые за счет средств федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ. Информация, содержащаяся в заключении, “позволяет судить о том, имеют ли возможные последствия принятия будущего федерального закона финансовое покрытие из федерального бюджета, да и о самом характере таких близких и отдаленных последствий тоже”. Одной из причин наложения вето на Федеральный закон “О лекарственных средствах” явилось отсутствие такого заключения.

Существует мнение, безусловно заслуживающее внимания о том, что “конституционно установленной должна быть функция Правительства давать заключения по любым законопроектам, поскольку Правительство по сути дела выступает как бы головным органом организации исполнения законов”.

Политический мотив преобладает при отклонении, как правило, основополагающих законов. Вместе с тем, как отмечает Л.А. Окуньков, несогласие Президента РФ “чаще всего проявляется не столь прямолинейно, а “тонет” в перечислении многочисленных юридико-технических изъянов, которые давно стали своего рода ахиллесовой пятой отечественного правотворчества”.

Таким образом, можно сделать вывод, что тенденция к уменьшению числа ветируемых законов появится только тогда, когда Федеральное Собрание на всех этапах законодательного процесса будет обращать особое внимание на позицию главы государства по каждому законопроекту. Кроме того, палаты парламента обязаны каждый проект подвергать тщательной научной проработке, дабы исключить возможность неподписания закона Президентом РФ из-за нечеткости формулировок или дублирования норм.

Порядок повторного рассмотрения Федеральным Собранием законов, отклоненных Президентом РФ, достаточно подробно установлен в регламентах палат.

Регламент Государственной Думы предусматривает четыре варианта результатов повторного рассмотрения:

1) принять закон в прежней редакции;

2) принять закон в редакции Президента РФ;

3) согласиться с решением Президента РФ об отклонении закона и не рассматривать его вновь;

4) принять закон с учетом предложений Президента РФ.

Практика показывает, что депутаты чаще всего не выбирают ни один из названных выше вариантов решения по отклоненному закону, а идут на определенный компромисс с главой государства.

Стремление преодолеть возникшие разногласия, понимание необходимости закона предполагает проведение согласительных процедур между палатами Федерального Собрания и Президентом РФ. Однако в Конституции РФ прямого указания на возможность таких процедур нет, в отличие от ч. 4 ст. 105, где говорится о согласительных комиссиях между Государственной Думой и Советом Федерации.

Регламент нижней палаты также не предусматривает порядка проведения согласительных процедур между Президентом РФ и Государственной Думой. Как отмечает А.А. Котенков, данную проблему, как и порядок прохождения законопроектов, начиная с их внесения в Государственную Думу и заканчивая подписанием и обнародованием Президентом, следует урегулировать федеральным законом.

Наиболее плодотворно, как представляется, работают согласительные комиссии с участием представителей Президента РФ, Государственной Думы и Совета Федерации, посколькуздесь рассматриваются предложения всех участников законодательного процесса, и вырабатывается конструктивное решение. Поэтому возможность создания таких комиссий целесообразно реализовывать уже на первых этапах законотворческого процесса.

Следует обратить внимание на то, что повторное рассмотрение федерального закона Советом Федерации в ранее принятой редакции имеет существенную особенность. Закон не может считаться одобренным верхней палатой парламента, если не был ею рассмотрен, т.е. если вето Президента не было преодолено путем голосования.

“Право президентского вето - оружие стратегическое, а не тактическое. Как свидетельствует зарубежный опыт, им нельзя злоупотреблять, но надлежит всегда держать в боевой готовности. Гораздо эффективнее сама угроза наложения вето, высказанная Президентом, или по его поручению представителем в Федеральном собрании, к тому же подкрепленная конкретными аргументами по поводу недостатков принимаемого закона”. Поэтому глава государства стремится к более тесному сотрудничеству с палатами парламента в целях принятия грамотных законов, давая заключения на законопроекты, выступая с предложениями о внесении в них изменений в течение всего законодательного процесса.

Практика возвращения Президентом РФ федеральных законов без рассмотрения по существу вызывает множество споров среди российских юристов.

Как отмечает Е.И. Колюшин, аргументы сторонников права возвращения главой государства закона парламенту без рассмотрения позаимствованы из немецкого государственного права. Согласно Основному закону ФРГ, федеральный президент обладает правом формального контроля, т. е. может проверить, соответствует ли данный закон процедурным предписаниям Конституции. Однако он не имеет права вето, а его отказ оформить закон (подписать и опубликовать) подлежит проверке Федеральным конституционным судом. Конституционный Суд РФ дела такого рода не рассматривает.

Позиция парламентской стороны, считающей неправомерным введение указанного полномочия Президента РФ, состоит в следующем:

во-первых, данную прерогативу главы государства Конституция РФ не предусматривает;

во-вторых, подписание Президентом закона, означает безусловную обязанность возникающую после принятия закона Федеральным Собранием или преодоления вето главы государства;

в-третьих, Президент не вправе решать и оценивать ни законность, ни целесообразность внутреннего распорядка деятельности палат.

Сторонники Президента РФ настаивают на том, что:

право главы государства возвращать законы без рассмотрения вытекает из смысла Конституции РФ;

в сфере законодательной деятельности Президент наделен конституционным правом и одновременно обязанностью подписывать принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации федеральные законы;

Конституционный Суд РФ своим постановлением от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ подтвердил рассматриваемое право Президента.

Действительно, право главы государства возвращать законы без рассмотрения по существу не зафиксировано в Конституции РФ. Конституционный Суд РФ - единственный орган, официально толкующий Конституцию РФ разъяснил в вышеупомянутом постановлении правомерность такого возвращения. Орган конституционного контроля мотивировал данное положение тем, что Президент РФ как гарант Конституции, имеет возможность возвращать (а не отклонять) законы, принятые с нарушением требований Основного закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. Например, Федеральный закон “О внесении изменений в статью 7 Федерального закона “О ветеранах” и Федеральный закон “О повышении минимального размера пенсии, порядка индексации, и перерасчета государственных пенсий в Российской Федерации с 1 марта 1997 года” были возвращены без рассмотрения в связи с отсутствием по ним заключений Правительства РФ. Основной закон указывает на необходимость таких заключений, тем не менее Федеральное Собрание нарушило требования ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, что повлекло соответствующую реакцию Президента.

Кроме того, за период с декабря 1995 г. по май 1998 г. глава государства возвратил без рассмотрения восемь законов, принятых в нарушение ст. 106 Конституции РФ (закон не рассмотрен Советом Федерации, когда это является обязательным), ч. 3, 4 ст. 105 и ч. 1 ст. 107 (нарушены сроки направления и рассмотрения закона в Совете Федерации, направления Президенту РФ на промульгацию). Согласно постановлению Конституционного Суда от 22 апреля 1996 г. установленные Конституцией РФ требования к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса.

Беспрецедентная ситуация сложилась вокруг небезызвестного Федерального закона “О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации”. Президент РФ отказался подписывать ранее отклоненный, но принятый повторно в той же редакции закон по причине нарушения процедуры голосования по нему в обеих палатах парламента.

Таким образом, Президент РФ обязан сначала подписать закон, что соответствует букве Основного закона, а затем имеет право обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке его конституционности, в том числе по порядку принятия. Получается, что такой закон может быть принят с нарушением конституционной процедуры, однако устанавливать это должен Конституционный Суд РФ. Подтверждением указанному служит постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 г. по делу о проверке конституционности вышеназванного закона.

На мой взгляд, во-первых, необходимо было бы решить вопрос о соответствии Конституции РФ норм регламентов палат в части, касающейся порядка и форм голосования, во-вторых, имеет смысл закрепить за Президентом РФ на уровне Конституции право обращаться в Конституционный Суд после повторного принятия закона Федеральным Собранием, но до его промульгирования в случае, если глава государства считает, что закон принят с нарушением установленной Конституцией процедуры. Таким образом, предлагается предусмотреть еще одну (факультативную) стадию законодательного процесса. В связи с этим следует внести соответствующие дополнения в Федеральный закон о Конституционном Суде РФ и регламенты палат Федерального Собрания. Данные меры позволят избежать подобных коллизий, будут способствовать уменьшению споров “о компетенции” между Президентом РФ и парламентом и повышению качества законов.

Часть 2 ст. 108 Конституции РФ определяет характер участия главы государства в принятии федеральных конституционных законов. Одним из предназначений этого вида законов является обеспечение стабильности Конституции РФ, закрепляющей устои конституционного строя.

Отметим, что принимаются они в особом, более сложном порядке. Так, согласно ч. 2 ст. 108 Конституции РФ, федеральный конституционный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.

Президент РФ, даже при наличии у него возражений по федеральному конституционному закону, касающихся его содержания, своевременности и прочего, обязан в течение 14 дней подписать и обнародовать его. Право вето в данном случае не имело бы смысла, поскольку для его преодоления Федеральному Собранию требуется менее сложное квалифицированное большинство голосов, чем для принятия федерального конституционного закона. Вместе с тем Президент РФ как гарант Конституции может обратить внимание палат на несоответствие федерального конституционного закона нормам российской Основного закона. Так он поступил с Федеральным конституционным законом “О Правительстве Российской Федерации”, вернув его без рассмотрения в парламент, что также вызвало противоречивые суждения среди российских государствоведов.

Спор в отношении федеральных конституционных законов должен быть решен, по нашему мнению, следующим образом. Учитывая исчерпывающий перечень и сложный порядок принятия федеральных конституционных законов, глава государства обязан их подписывать, но одновременно с этим, должен обращаться с ходатайством в Конституционный Суд РФ с целью выяснения соответствия рассматриваемых законов Конституции, в том числе по процедурным вопросам.

Предусмотрен особый порядок участия Президента РФ в процессе принятия закона о поправке к Конституции (гл. 3-8). Согласно ст. 134 Основного закона, он может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. В соответствии со ст. 136 Конституции РФ и ст. 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” поправки к главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона.

Таким образом, глава государства, участвуя в работе над законом о поправке, в срок не позднее 14 дней с момента получения закона, подписывает его и осуществляет официальное опубликование.

Однако обязательным условием для вступления в силу закона о поправке к Конституции РФ является его одобрение органами законодательной власти не менее, чем 2/3 субъектов Федерации. Установление результатов такого одобрения возложено на Совет Федерации.

Президент Российской Федерации в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации о поправке к Конституции РФ вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ (п. 4 ст. 11 Федерального закона “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации”). Если аналогичную жалобу подает законодательный (представительный) орган субъекта Федерации, то помимо Совета Федерации об этом извещается и глава государства.

Принятая поправка к Конституции РФ вносится Президентом в текст Основного закона в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке.

Как видим, на главе государства лежит не только обязанность подписывать закон о поправке к Конституции РФ, но и функция контроля по отношению к верхней палате парламента.

Обнародование закона - заключительная стадия. Данное полномочие Президента РФ конкретизируется в Федеральном законе “О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания”. Здесь говорится о том, что все законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ. Официальным опубликованием в данном случае считается первая публикация полного текста закона в “Парламентской газете”, “Российской газете” или “Собрании законодательства Российской Федерации”. В силу закон вступает через 10 дней после его официального опубликования, если этим законом не предусмотрен иной срок.

Таким образом, Президент РФ обладает широким диапазоном средств и форм участия в законодательном процессе. Это выражается:

1) в наличии у него права законодательной инициативы и права на внесение предложений о поправках к Конституции РФ;

4) в работе согласительных комиссий с участием представителей главы государства;

5) в его праве налагать вето на принятые федеральные законы и возвращать их без рассмотрения, если нарушен конституционный порядок их принятия;

6) в промульгации законов.

Активная и порой решающая роль Президента РФ в законотворческом процессе часто приводит к конфронтации между главой государства и парламентом. В результате принимаются несовершенные, юридически не обоснованные законы. Поэтому необходимо в интересах защиты конституционного строя и обеспечения экономической стабильности России разработать конкретные механизмы законодательного сотрудничества, принять закон о правовом регулировании законодательного процесса в РФ и внести изменения в регламенты палат Федерального Собрания

Заключение

Идея введения поста президента в советском обществе не получала широкой поддержки, хотя Президиум Верховного Совета СССР выполнял в течение полувека бoльшую часть функций главы государства, что позволяет говорить о преемственности Президиума Верховного Совета в лице Президента, прежде всего в нормотворческой деятельности.

Президиумы Верховных Советов СССР и РСФСР издавали подзаконные акты в форме указов и постановлений, которые делились на нормативные и ненормативные. Двуединая природа этих органов позволяла им издавать указы по предметам ведения Верховных Советов, вносившие изменения и дополнения в действовавшее законодательство. В силу этого Президиумы могли оперативно реагировать на изменения в общественной и государственной жизни. Такие указы подвергались контролю со стороны парламента и приобретали силу закона после утверждения их Верховными Советами.

Реформа политической системы и реорганизация высших органов власти СССР вызвали необходимость учреждения поста Президента СССР, полномочия которого реализовывались через издание подзаконных актов - указов и распоряжений. На определенном этапе Верховный Совет делегировал Президенту СССР законодательные функции, позволив ему издавать указы, имевшие силу закона. Данная мера была вынужденной, но необходимой в рассматриваемый период.

Институт президента в РСФСР зародился в условиях разрастающегося экономического и политического кризиса. В период 1991-1993 гг. в России сложился дуализм власти, в том числе в законодательной сфере. Существовало множество способов его преодоления. Однако реализованным оказался нелегитимный способ и Президент РФ, вопреки Основному закону, стал издавать указы по вопросам законодательного регулирования.

Конституция РФ закрепила за Президентом право издавать указы и распоряжения, но не разрешила проблему в определении их статуса.

Президенту РФ отводится особая роль в механизме государственной власти, а следовательно, и особая компетенция, определяемая Конституцией РФ. Она охватывает все аспекты государственной деятельности, носит комплексный характер.

Можно утверждать, что бoльшая часть функций главы государства реализуется посредством издания им правовых актов.

Акты главы государства различаются:

1) по форме: указы и распоряжения, а также программы, концепции, положения и доктрины, утверждаемые указами;

2) по юридической силе: нормативные и правоприменительные, причем нормативными должны быть только указы.

К официальным документам относятся запросы, заключения, письма и заявления. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию являются официальным политико-правовым документом.

Все вышеназванные акты и официальные документы издаются в целях реализации внутренних и внешних функций главы государства, временных и постоянных, а также единоличных и коллегиальных.

Порядок издания указов и распоряжений Президента РФ регламентирован его правовыми актами. Ответственность за разработку, оформление и исполнение актов главы государства возложена на его Администрацию, предназначение которой состоит в обеспечении деятельности Президента РФ.

Специфику имеет и система взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания. Глава государства обладает широким диапазоном средств и форм участия в законодательном процессе. Это выражается:

1) в наличии у него права законодательной инициативы, причем по любому вопросу, и права на внесение предложений о поправках к Конституции РФ;

2) в работе полномочных представителей и представителей Президента в палатах Федерального Собрания;

3) в возможности давать на законопроекты заключения, содержащие замечания и конкретные предложения;

4) в работе согласительных комиссий с участием главы государства;

5) в праве налагать вето на принятые федеральные законы и возвращать их без рассмотрения, если нарушен конституционный порядок их принятия;

6) в промульгации законов Президентом РФ.

Активная и порой решающая роль Президента РФ в законотворческом процессе часто приводит к конфронтации главы государства и парламента, в результате чего принимаются несовершенные законы. Это обстоятельство указывает на необходимость принятия закона о правовом регулировании законодательного процесса и внесения изменений в регламенты палат Федерального Собрания.

На сегодняшний день остается актуальной проблема соотношения нормотворческих указов с федеральными законами.

Указы Президента РФ должны носить характер подзаконных актов, но в современных условиях, когда многие вопросы требуют оперативного законодательного решения, глава государства издает указы, восполняющие пробелы в праве. Данные полномочия должны быть делегированы Президенту РФ парламентом, а "законодательные" указы будут утрачивать свою силу с принятием соответствующих федеральных законов. Однако это предложение необходимо оформить на конституционном уровне.

Не менее значима и проблема соотношения актов Президента и решений Правительства РФ. Очевидно, что в отношении исполнительной власти глава государства обладает наибольшим объемом полномочий. В иерархии нормативных правовых актов постановления Правительства стоят ниже указов Президента РФ, поскольку первые издаются на основании и во исполнение вторых. Кроме того, правительственные акты, в случае противоречия их указам, могут быть отменены главой государства.

Переплетение функций Президента и Правительства порождает коллизии как в правотворческой, так и в правоприменительной практике. Поэтому необходимо сбалансировать полномочия двух этих органов власти и внести соответствующие изменения в Конституцию РФ, закрепив за Правительством РФ право самостоятельно издавать постановления и распоряжения в сфере экономики, науки, культуры, образования, природопользования, охраны окружающей среды, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, социальной сфере, но с обязательным уведомлением об этом главы государства.

Президент РФ как глава федеративного государства обладает достаточным объемом полномочий во взаимоотношениях с субъектами Федерации.

Акты органов государственной власти субъектов не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, а также нормативным указам Президента РФ, изданным по вопросам, требующим законодательного регулирования. Соответствие актов региональных органов государственной власти Основному и федеральным законам обеспечивается главой государства путем создания и функционирования различных органов при его Администрации и использования согласительных процедур между органами государственной власти различного уровня.

Президент РФ имеет право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если они противоречат Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина до разрешения дела соответствующим судом. Однако глава государства ни разу не обратился в судебные органы, поскольку приостановленные акты либо отменялись, либо приводились в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Тем не менее существует необходимость в определении порядка отмены судом приостановленных Президентом РФ нелегитимных актов органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Акты органов законодательной власти субъектов Президент РФ не -управомочен ни приостанавливать, ни отменять, но как гарант Конституции РФ он использует различные механизмы воздействия на правотворчество региональных представительных органов.

Список литературы

Конституция Российской Федерации. – М.: Издательская группа НОРМА – ИНФРА-М, 1999. – 80 с.

Федеральный закон “О выборах Президента Российской Федерации” от 17 мая 1995 г.//СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1924.

Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” от 6 декабря 1994 г.//СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.

Авакьян С. А. Досрочное прекращение полномочий Президента РФ: проблемы, требующие юридического решения // Законодательство. – 1999. - № 3. – С. 87-97.

Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Издат. Группа ИНФРА-М – НОРМА, 1997.- С. 388-422.

Варламова Н. Пять лет шестой Конституции России: проблемы реализации // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. – 1998. - № 2. – С. 95-102.

Виноградов В., Плешанова О. Две трети парламентаризма или парламентаризм двух третей // Юрист. – 19995. - № 5/6. – С. 33-34.

Илюхин В. Нужен ли России институт президентства? // Российская Федерация сегодня. – 1998. - № 22. – С. 14-15.

Исполнительная власть в Российской Федерации (научно-практическое пособие) / Под ред. А. Ф. Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. – М.: Изд-во БЕК, 1996. – 269 с.

Козлова Е. Как избирают Президента // Человек и закон. - 1996. - № 5. – С. 52-59.

Козлова Е. Как избирают Президента // Человек и закон. – 1996. - № 6. – С. 48-55.

Участие Президента РФ в законодательном процессе (ст.104 ч.1 Конституции РФ) обеспечено рядом его полномочий. Прежде всего речь идет о принадлежащем Президенту РФ праве законодательной инициативы. Следует подчеркнуть, что президенты многих зарубежных стран не имеют такого полномочия, что объясняется действием принципа разделения властей. Предоставление права законодательной инициативы одновременно и Президенту РФ и Правительству РФ имеет своим следствием сковывание инициативы Правительства, излишнее усложнение взаимодействия между ними и их аппаратами в законодательном процессе. Целесообразно освободить Президента РФ от права законодательной инициативы, что повлечет за собой повышение ответственности Правительства и снимет с Президента РФ упреки, зачастую весьма обоснованные, в противодействии законодательному регулированию общественных отношений путем уклонения от внесения проектов тех или иных законов на рассмотрение Государственной Думы.

С правом законодательной инициативы Президента РФ связан ряд других его возможностей: право придания законопроекту статуса первоочередного, право обоснования законопроекта, представления необходимых при внесении законопроекта материалов, право разъяснения своей позиции и другие, которые фактически осуществляют полномочные представители Президента РФ в палатах Федерального Собрания.

Президент РФ обладает правом подписания закона, принятого парламентом, и правом отклонения его (право вето). Российское конституционное право не связывает Президента РФ какими бы то ни было основаниями отклонения закона. Они определяются всякий раз, Президентом РФ самостоятельно, отражая его видение проблемы. Это могут быть аргументы, связанные с возможной неконституционностью закона, с отсутствием финансового обеспечения закона, с нарушением процедуры его принятия и т.д. Возражения Президента, отклонившего закон, направляются в Государственную Думу. Последняя решает вопрос о дальнейшей работе над отклоненным законом. Возможны два пути решения этого вопроса. Первый -- полный учет возражений Президента РФ. В этом случае Государственная Дума принимает закон с учетом предложений Президента РФ, что дает основание надеяться на его подписание Президентом РФ. Однако последний вправе, но не обязан это делать, так как юридически имеет дело с новым текстом закона, а поэтому может выдвинуть новые возражения. На практике предложения Президента РФ редко учитываются полностью. Второй путь -- преодоление возражений Президента РФ посредством повторного принятия закона в прежней редакции. Преодоление возражений Президента РФ может быть успешным в случае принятия закона большинством не менее двух третей голосов в каждой из палат Федерального Собрания РФ, что практически весьма сложно.

Право Президента РФ на отклонение закона не распространяется на федеральные конституционные законы.

На практике Президент РФ выходит за пределы представленных ему полномочий, возвращая в парламент федеральные законы без их рассмотрения.

Согласно ч. 1 и 2 ст. 107 Конституции РФ федеральный закон, который был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации (ст. 104--106 Конституции РФ), в течение пяти дней направляется Президенту РФ. Президент в течение 14-ти дней должен либо подписать федеральный закон и затем обнародовать его, либо отклонить его, то есть наложить вето. Палаты Федерального Собрания могут преодолеть вето Президента РФ (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ) посредством одобрения федерального закона в ранее принятой редакции большинством, составляющим не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В последнем случае Президент обязан в течение семи дней подписать соответствующий федеральный закон и обнародовать его. Положения ст. 107 Конституции РФ были предметом толкования Конституционного Суда РФ. Постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года № 10-П по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253.

Конституционный Суд пришел к выводу, что в отношении федерального закона, направленного Президенту РФ на подпись, в соответствии с ч. 1 ст. 107 он вправе помимо подписания или отклонения применить особую процедуру возвращения федерального закона. В случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если это нарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе возвратить закон в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения процедуры его принятия.

Конституционный Суд обосновал право Президента РФ возвращать федеральные законы со ссылкой на ч. 2 ст. 80 Конституции РФ.

Таким образом, Конституционный Суд разграничил процедуры возвращения и отклонения федеральных законов. Процедура отклонения возможна лишь в отношении принятых федеральных законов и порождает юридические последствия, предусмотренные ч. 3 ст. 107 Конституции г РФ (возможность преодоления вето Президента посредством повторного рассмотрения закона в палатах Федерального Собрания). Если же при принятии федерального закона были нарушены необходимые процедуры, он не может считаться принятым в смысле ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, и в отношении его применяется процедура возвращения, не порождающая юридических последствий, указанных в ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.

В дальнейшем эта же конституционная проблема возникла при рассмотрении Конституционным Судом спора между палатами Федерального Собрания и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон “О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации. Постановление Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998 года № 11-П по делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом РФ, между Го-сударственной Думой и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон «О культур-ных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и на-ходящихся на территории РФ»

5 февраля 1997 года Государственная Дума приняла Федеральный закон «О культурных ценностях…», а 5 марта 1997 года он был одобрен Советом Федерации. Президент РФ отклонил данный федеральный закон и направил его в Государственную Думу. Палаты Федерального Собрания преодолели вето Президента РФ и согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ приняли Федеральный закон «О культурных ценностях…» соответственно 4 апреля и 14 мая 1997 года. Президент РФ 21 мая 1997 года вновь возвращает этот федеральный закон, ссылаясь в своем решении на Постановление Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года № 10-П, поскольку палатами Федерального Собрания был нарушен порядок повторного рассмотрения федерального закона: голосование в Совете Федерации проходило с использованием опросных листов, а в Государственной Думе -- методом передачи депутатами друг другу электронных карточек для голосования. Государственная Дума и Совет Федерации настаивают на подписании Президентом указанного федерального закона и соответственно 10 и 14 июня 1997 года принимают постановления о повторном направлении его Президенту.

Тем не менее, Президент 24 июня 1997года опять возвращает Федеральный закон в палаты Федерального Собрания без рассмотрения. В результате, как констатирует Конституционный Суд, законодательный процесс оказался заблокированным. Тогда Государственная Дума и Совет Федерации обращаются в Конституционный Суд с тем, чтобы он обязал Президента подписать и обнародовать Федеральный закон «О культурных ценностях...». Конституционный Суд в своем Постановлении от 6 апреля 1998 года подтверждает эту обязанность Президента РФ, тем самым отрицая в данном конкретном случае его право возвратить федеральный закон в палаты Федерального Собрания без рассмотрения.

Таким образом, в настоящее время существует два действующих постановления Конституционного Суда, которые имеют равную юридическую силу, но которые, на первый взгляд, находятся в некотором противоречии по отношению друг к другу.

Круг проблем, связанных с отклонением и возвращением федеральных законов Президентом РФ, рассматривался в ходе дискуссии, развернувшейся на страницах «Журнала российского права» в связи с принятием Постановления Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998года. Однако рядом авторов означенная проблема была затронута в связи с другим вопросом, касающимся порядка голосования депутатов Государственной Думы РФ и членов Совета Федерации, а также методов подсчета количества депутатов, присутствующих на заседании Государственной Думы. Подобная постановка вопроса определила характер полемики между представителями сторон в заседании Конституционного Суда РФ С. М. Шахраем и В.Б. Исаковым. Звягин Ю. Г. Право безотлагатель-ного вето Президента -- на весах консти-туционного правосудия. Заметки с заседа-ния Суда // Журнал российского права. 1998. №6. С. 48--50.

Однако представляется, что подобное смещение акцентов не способствует разрешению проблемы о праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы.

Другая часть авторов, участвовавших в дискуссии, подвергла критике позицию президентской стороны и Конституционного Суда, уделив основное внимание теоретической стороне вопроса. Окуньков Л. А. Вето Президента // Журнал российского права. 1998. № 2. С. 11-- 28;

Колюшин Е. И. Скрытые полномочия или присвоение власти? // Журнал российского права. 1998. № 7. С. 53--56.

Безусловно, такая критика полезна, однако она не приближает нас к разрешению противоречия между постановлениями Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года и от 6 апреля 1998 года. Более того, важно учитывать, что Конституционный Суд признал за Президентом РФ право возвращать принятые федеральные законы. Соответственно, несмотря на существующую точку зрения о том, что право возвращать принятые федеральные законы противоречит Конституции РФ, это право de facto существует в российской правовой системе.

Все это заставляет нас вновь вернуться к упомянутой проблеме.

Итак, в настоящее время действуют два постановления Конституционного Суда РФ, которые регулируют один и тот же вопрос, но которые, на первый взгляд, находятся в некотором противоречии по отношению друг к другу. На это противоречие прямо указывал судья Конституционного Суда Э. М. Аметистов в своем Особом мнении к Постановлению Суда от 6 апреля 1998 года: “В ходе рассмотрения данного дела КС... принял решение, которое существенным образом отличается от правовой позиции, выраженной в Постановлении от 22 апреля 1996 года”.

Однако, как представляется, отмеченное противоречие только кажущееся. На наш взгляд, постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года и от 6 апреля 1998 года имеют отношение к разным ситуациям законодательного процесса. Смоделируем эти ситуации.

Ситуация первая. Допустим, Государственная Дума принимает какой-либо федеральный закон, Совет Федерации его одобряет, и он направляется Президенту РФ. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года.

Президент вправе:

а) подписать и обнародовать федеральный закон;

б) отклонить федеральный закон и направить его со своими замечаниями в Государственную Думу; или

в) возвратить федеральный закон в случае нарушения установленных Конституцией РФ требований к процедуре его принятия. При этом Президент руководствуется ч. 1 ст. 107, ч. 2 ст. 80 и ч. 3 (точнее, только ее первым предложением) ст. 107 Конституции РФ.

Ситуация вторая. Государственная Дума принимает федеральный закон, Совет Федерации его одобряет, Президент, в соответствии с первым предложением ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, отклоняет его. Затем Государственная Дума и Совет Федерации повторно рассматривают данный закон и принимают его в прежней редакции. Здесь в действие вступает второе предложение ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, которое императивно предписывает Президенту подписать федеральный закон. Подобная ситуация как раз и сложилась при принятии Федерального закона “О культурных ценностях...”. Как вытекает из Постановления Конституционного Суда от 6 апреля 1998 года, в данной ситуации Президент РФ не может ни отклонить, ни возвратить федеральный закон. Лишь после его подписания и обнародования он вправе обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке его соответствия Конституции РФ, в том числе в отношении процедуры принятия.

Вышеизложенное позволяет сделать следующий вывод. Президент РФ имеет право возвратить федеральный закон только в случае, если до его направления Президенту РФ он принимался в обычном порядке (ст. 105 Конституции РФ), а не в порядке преодоления президентского вето (ч. З ст. 107). Если же федеральный закон был повторно рассмотрен и одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 107 (преодоление президентского вето), то Президент не имеет права возвратить такой федеральный закон со ссылкой на нарушение конституционной процедуры повторного рассмотрения и одобрения. Это вытекает и из Постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года, где указывается, что право возвратить федеральный закон существует у Президента лишь в случае нарушения палатами Федерального Собрания установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия (а отнюдь не повторного рассмотрения и одобрения) федерального закона.

Довод о том, что правовая позиция Конституционного Суда, выраженная в Постановлении от 22 апреля 1996 года, не относится к случаям подписания и обнародования законов, вето в отношении которых преодолено, высказывался в обоснование позиции парламентской стороны по делу о Законе “О культурных ценностях...”, в Обращении Государственной Думы РФ “К Президенту РФ о недопустимости уклонения от осуществления входящей в компетенцию Президента РФ обязанности подписывать одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы”. Постановление Государственной Думы РФ от 24 июня 1997 года № 1639-11 ГД // СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3410.

Однако во всех этих случаях указанный довод прозвучал тезисно и не получил развернутой аргументации и пояснений. Главное внимание авторов всякий раз сосредоточивалось на вопросах, связанных с порядком голосования в палатах Федерального Собрания.

Л.А.Окуньков указывает, истинной причиной возвращения Президентом законов в парламент, как правило, является не нарушение требований Конституции к принятию закона, но принципиальное несогласие Президента с содержанием закона. Кроме того, автор обращает внимание на то что, возвращение наиболее дискуссионных законов осуществлялось в качестве последующей меры после наложения вето. Как представляется подобная тактика Президента отклонение закона, а затем его возвращение в настоящее время не возможно, поскольку она вступает в противоречие с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 6 апреля 1998 года. А.Н. Нуянзин. «О праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы. Некоторые дискуссионные вопросы». // Журнал российского права. 2001. №10.- с.38.

В Конституционном праве различных государств президентское вето, т.е. право Президента на отклонение принятых Парламентом законов, обычно рассматривается в качестве наиболее эффективного средства воздействия главы государства на законодательную деятельность парламента. Как правило, вето не является абсолютным, т.е. непреодолимым парламент имеет возможность преодолеть его путем повторного рассмотрения и приятия соответствующего закона простым или квалифицированным большинством голосов.

Даже при жестком разделении властей по американскому типу практика президентского вето, как парадоксально, тесно связывает президента и парламент, нацеливая их на сотрудничество или конфронтацию в зависимости от складывающихся отношений между ветвями государственной власти. Поэтому возможность отклонения президентом принятых законов имеет не только негативное значение для парламента. Как показывает исторический опыт, сама угроза применения вето отрезвляюще действует на депутатов, побуждая их к поиску оптимальных согласованных решений, заставляет активно сотрудничать с президентом. В тоже время президент не должен злоупотреблять этим инструментом, поскольку парламент в свою очередь может торпедировать президентские или правительственные инициативы, в том числе путем включения в их законопроекты многочисленных поправок.

Если действующая процедура позволяет парламенту легко преодолевать возражения главы государства, то у депутатов возникает соблазн навязывать ему свою волю. Отметим в этой связи версию, выдвинутую А.Н. Шохиным, по которой легкие «победы» верховного совета над президентом могли быть одной из причин конституционного кризиса 1993 года в России, поскольку по действующей тогда Конституции вето Президента преодолевалось простым большинством депутатских голосов.

Прочим при цивилизованных отношениях президента и парламента, последовательной роли конституционного суда трудности преодоления вето не имеют принципиального значения. Право вето всегда обладает реальной силой, если президент является подлинным авторитетом как глава государства и для общественного сознания и для государственных структур.

К сожалению конституционная практика государств участников СНГ, наряду со сбалансированными вариантами правовых норм устанавливающих отношение исполнительной и законодательной власти, знает далеко не лучшие примеры регламентации президентского вето. Так неожиданно возродилось абсолютное (неограниченное) вето в Азербайджанской республике в отношении конституционных законов, которое непреодолимо для парламента, что вообще нетипично для развитых демократических государств. «Если президентом Азербайджанской республики не будут подписаны конституционные законы Азербайджанской республики, то они не вступают в силу» (ст.123 Конституции Азербайджанской республики). По Конституции республики Казахстан (ст. 73) Президент вправе вносить возражения на решения Конституционного Совета, которые преодолеваются двумя третями голосов от общего числа его членов. «При не преодолении возражений Президента решение совета считается не принятым».

По Конституции Азербайджанской республики президент является гарантом судебной власти, с одной стороны, но имея право абсолютного вето на конституционные законы, он с другой стороны, существенно ограничивает компетенцию Конституционного суда. Подобный дисбаланс властей очевиден и представляет собой не вполне удачный национальный элемент современной конституционной системе. Можно предположить, что здесь наиболее значимы вопросы политической целесообразности, которые при оценки Конституционных законов Азербайджанской республики и решений Конституционного совета Казахстана главами этих государств выдвигается на первое место право вето на Конституционные законы явно «перевешивает» законодательные прерогативы парламента, а система сдержек и противовесов в этой части фактически не работает. Аналогичное замечание касается и Казахстанской Конституционной практике.

Напротив, в Российской Федерации федеральные конституционные законы подлежат обязательному подписанию главой государства (ст. 108. Конституции РФ) - он не вправе отклонить их как обычные федеральные законы (часть 3 ст.107 Конституции РФ). Президентское вето в Российской Федерации действует как инструмент юридического контроля. В целях предотвращения не качественности законов с юридической точки зрения, противоречия их Конституции и другим действующим Федеральным законом, а также их финансовой необеспеченности.

Существенно то, что по мотивам низкого юридического качества отклоняется не мало законов, потребность в которых общество ощущает очень остро. Но принцип - пусть лучше некачественный закон, чем его отсутствие, как отмечается в послании Президента Ельцина, для нас неприемлем. Послание Президента РФ Федеральному собранию «Россия, за которую мы в ответе» от 23 февраля 1996г.// справочная правовая система ГАРАНТ. Правовой порядок крепнет не числом законов, а их качеством. Нужно отметить, что вето президента на принятые законы стимулировало повышение их качества, устранение имевшихся коллизий и дефектов. С этой точки зрения можно положительно оценить практику использования такого права главой государства.

Регламенты палат Федерального Собрания предусматривают первоочередной порядок повторного рассмотрения законов отклоненных Президентом, обязательное выступление на заседаниях государственной думы представителя президента, заслушивание заключения соответствующего (профильного) комитета или специально созданной комиссии палаты. По результатам повторного рассмотрения закона Государственная Дума может на основании ст.134 регламента Государственной Думы вынести одно из следующих решений:

1) принять федеральный закон в редакции предложенной Президентом;

2) согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;

3) принять Федеральный закон с учетом предложений Президента;

4) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий;

5) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.

Если для принятия первых четырех решений Государственной Думе требуется более половины голосов от общего числа депутатов, то для пятого - не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ст.107 Конституции РФ).

Регламент Совета Федерации содержит специальную главу, определяющую порядок повторного рассмотрения этой палатой Федеральных законов, отклонённых Президентом (ст.125-128). Существенной особенностью такого рассмотрения является то, что Совет Федерации в праве не открывать обсуждения и поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции. Если же принято решение открыть обсуждение по Федеральному закону, то по его результатам председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении Федерального закона (ст. 127 Регламента Совета Федерации). Важно, что в случае недостаточной подготовленности вопроса Совет Федерации вправе принять решения о переносе его рассмотрения на следующее (очередное) заседание, которое должно быть завершено принятие решения об одобрении или отклонении его. При повторном рассмотрении Совета Федерации и одобренного Государственной Думой Федерального закона он считается одобренным, если решение об этом принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Положение об одобрении закона в ранее принятой редакции квалифицированным большинством голосов каждой палатой делает вето Президента трудно преодолимым. К тому же повторное одобрение законов в Государственной Думе, как правило, не всегда встречает адекватную реакцию в Совете Федерации. Вместе с тем факты преодоления вето Президента имели место.

Так, в сложной оказалась судьба Федерального закона «О бухгалтерском учете». Несмотря на то, что при повторном рассмотрении Государственной Думой после отклонения президентом он не набрал двух третей от общего числа требуемых голосов, палаты федерального собрания проявили настойчивость. Законопроект был вновь рассмотрен государственной Думой, принят ею в трех чтениях и одобрен Советом Федерации. Хотя Президент и в этот раз отклонил закон, палаты квалифицированным большинством голосов приняли его в прежней редакции. В итоге Глава государства вынужден был подписать этот закон 21 ноября 1996 года и опубликовать его.

Конституция РФ 1993 года наделяет Президента РФ полномочиями издавать собственные правовые акты, к которым относятся указы. Указное правотворчество Президента РФ - сравнительно новое явление в правовом пространстве России, развивается оно весьма интенсивно и порой оказывает влияние на различные стороны общественной жизни. Указы Президента РФ привлекают к себе большое внимание граждан юридической общественности. Тем не мене научные исследования Указов Президента РФ остаются немногочисленными, имеют преимущественно иллюстративный либо сопутствующий характер.

В Конституции России даётся неоднозначная характеристика актов Президента РФ в ст. 90 говорится о том, что Президент РФ издаёт указы и распоряжения в п.1 ст.115 речь идёт о нормативных указах как основании для издания актов правительства Российской Федерации, а в п. «а» ст.125 - о разрешении Конституционным Судом РФ дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ. Приведённые конституционные характеристики раскрывают разные грани правовых актов Президента РФ.

Выделим наиболее важные признаки президентских актов. К их числу можно отнести:

а) высокое место этих актов в правовой системе, после Конституции и законов;

б) широта регулируемых актами Президента РФ общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий;

в) вообще обязанность исполнения указов и распоряжений Президента РФ на всей территории Российской Федерации;

г) единоличный порядок издания актов главы государства, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения;

д) соответствие президентских актов Конституции РФ и федеральным законам;

е) многообразие содержания актов ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно - регулирующих и оперативных мер.

Вопрос о соотношении федерального закона и указа Президента представляет собой наиболее сложную проблему соотношения законов и иных нормативных актов. В этом случае речь идёт не только о взаимоотношении нормативных актов, но и о регулировании отношений между двумя «равновеликими» непосредственно избираемыми народом властями.

Распоряжения Президента Российской Федерации отличаются ненормативным характером. Чаще всего они издаются по вопросам создания рабочих комиссий и групп по подготовке проектов актов, программ, выделения регионам средств из резервного фонда Президента РФ, назначения представителей, ведения переговоров, командировок и т.п. Это оперативные акты, позволяющие быстро и конкретно решать вопросы на уровне главы государства.

Тем не менее, абсолютно строгих граней между указами и распоряжениями нет, что требует дополнительных усилий для их более чёткого различения. Акты Президента Российской Федерации обладают высокой юридической силой.

Для достижения необходимого взаимодействия между Президентом и Федеральным Собранием чрезвычайно важно обеспечить согласованность на ранних стадиях подготовки законопроектов, устранить дублирование законодательной деятельности, активнее использовать возможность создания рабочих экспертных групп, комиссий с представительством в них всех ветвей власти. По сути, Указы Президента подменяю федеральный закон что недопустимо.

Не менее существенной проблемой является отсутствие в Конституции РФ в ст. 90 перечня вопросов, по которым Президент РФ может издавать указы, либо отсутствует перечень вопросов, по которым Президент не может издавать Указы.

Для этого необходимо: установить либо тот или другой перечень вопросов; изъять у Президента полномочие по изданию указов, указы чаще всего дублируют закон, иногда ему противоречат.

Именно, это обстоятельство позволяет отметить негативную роль указов в системе источников права Российской Федерации.

Согласно Конституции РФ Президент РФ подписывает и обнародует законы, принятые Федеральным Собранием. Это право превращает акты органа законодательной власти в акты государственной власти. Только после того как глава государства обнародует принятый федеральный закон, этот закон приобретает юридическую силу, обязывающую исполнять его.

В силу ч. 2 ст. 107 Конституции РФ Президент РФ обязан подписать принятый федеральный закон, если в течение 14 дней с момента поступления не отклонит его. Он также не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации в течение семи дней со дня получения постановлений палат Федерального Собрания об одобрении закона в первоначальной редакции и обязан обнародовать этот закон (п. «д» ст. 84, ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).

Президент РФ обладает правом вето, преодоление которого при повторном рассмотрении палатами Федерального Собрания требует большинства в две трети голосов депутатов (членов) в каждой палате. Право вето -- действенное оружие в руках Президента РФ, он им довольно часто пользуется.

Однако, как отмечалось выше, Президент РФ участвует в законодательном процессе и на более ранних стадиях. Он имеет право законодательной инициативы, дает заключение на законопроекты, принятые Государственной Думой в первом и втором чтении, участвует в законотворческой деятельности фактически на всех стадиях. Эта деятельность осуществляется в соответствии с Положением о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе, утвержденным Указом Президента РФ (в редакции от 4 марта 1998 г.). В Положении определяются конкретные действия полномочных представителей Президента РФ в Государственной Думе и Совете Федерации на всех стадиях законодательного процесса, порядок рассмотрения Администрацией Президента РФ вопросов, связанных с законодательной инициативой, отклонением законов, дачей заключений по законопроектам и т. д.

В практике взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания встречались случаи возвращения Президентом РФ федеральных законов без рассмотрения. Такая акция не равнозначна применению вето, а, следовательно, не требует для преодоления при повторном рассмотрении большинства в две трети. Речь идет о замеченных Президентом РФ нарушениях порядка принятия законов (неидентичность текстов и закона, рассматриваемых в разных палатах, отсутствие в требуемых случаях заключения Правительства РФ и др.), что заставляет его как гаранта Конституции РФ обращать внимание палат на необходимость устранить нарушения. Однако Государственная Дума в постановлении от 20 марта 1996 г. отметила, что, по ее мнению, возвращение Президентом РФ в Федеральное Собрание законов без рассмотрения Конституцией не предусмотрено О некоторых Федеральных законах, возвращенных Президентом Российской Федерации без рассмотрения: Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 20.03.1996 N 172-II ГД // Российская газ. - 1996. - 03.04. - N 63 - ст. 1. В других случаях Дума обращала внимание на то, что отклонение закона иногда происходило с нарушением 14-дневного срока. Данные разногласия были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. разъяснил порядок применения Президентом РФ своего права вето, указав, что, поскольку при отклонении принятого федерального закона Президентом РФ Конституцией РФ предусмотрено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принятого Президентом РФ решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания. Решение главы государства об отклонении закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, не имеет значения вето и не порождает предусмотренных Конституцией РФ соответствующих юридических последствий. Споры между субъектами законодательного. процесса в связи с порядком принятия федерального закона и случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами на рассмотрение Конституционного Суда РФ.