Федеральный закон является одобренным советом федерации если. Рассмотрение и одобрение советом федерации принятого государственной думой федерального закона. Анализ текста проекта поправки к Конституции РФ
Принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается Председателем Государственной Думы (а в случае его отсутствия - его заместителем) на рассмотрение Совета Федерации. С ϶ᴛᴏго момента начинается следующий этап законодательного процесса, на кᴏᴛᴏᴩом установленные Конституцией РФ полномочия осуществляет Совет Федерации. Решение о направлении в Совет Федерации федерального закона оформляется постановлением Государственной Думы. Последующая процедура подобна процедуре рассмотрения законопроекта в Государственной Думе (см. схему № 13) Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя Совета Федерации определяет комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Федеральный закон может быть передан в несколько комитетов, но при ϶ᴛᴏм только один комитет реализует роль ведущего.
1 См. п. 2 ст. 5, п. 2 ст. 6 Федерального закона “О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” от 4 марта 1998 г. (Российская газета. 1998. 10 марта)
Не стоит забывать, что важно будет сказать, ɥᴛᴏ полученный Советом Федерации закон не может находиться там сколь угодно долго. Конституция РФ (ч. 4 ст. 105) устанавливает четырнадцатидневный срок, в течение кᴏᴛᴏᴩого члены Совета Федерации обязаны рассмотреть поступивший из Государственной Думы федеральный закон. Этот срок исчисляется со дня, следующего за днем регистрации закона в Совете Федерации. В случае если первый или последний день срока приходится на нерабочий день, то днем поступления федерального закона в Совет Федерации или окончания срока его рассмотрения в Совете Федерации считается следующий за ним рабочий день (ст. 104 Регламента Совета Федерации)
В ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов ϶ᴛᴏй палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что Совет Федерации решает сам, какие из принятых законов подлежат обязательному рассмотрению на его заседании. Статья 106 Конституции РФ устанавливает перечень федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации, по вопросам:
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира.
При всем этом ст. 106 Конституции РФ не устанавливает особого срока для рассмотрения в Совете Федерации перечисленных в ней законов. Конституционный Суд РФ дал в связи с данным ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующее толкование конституционного положения в ϲʙᴏем Постановлении от 23 марта 1995 г. по делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ1 Рассмотрение в Совете Федерации федерального закона, подлежащего в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в ϶ᴛᴏй палате, должно начаться согласно ч. 4 ст. 105 Конституции не позднее четырнадцати дней после его передачи в Совет Федерации.
Схема № 13
Порядок одобрения (или отклонения) федерального закона в Совете Федерации
В случае если Совет Федерации в течение ϶ᴛᴏго срока не завершил рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению согласно ст. 106 Конституции РФ, ϶ᴛᴏт закон не считается одобренным, и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении. Это толкование Конституционного Суда РФ касается федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии со ст. 106 Конституции РФ и не распространяется на федеральные законы, признаваемые самим Советом Федерации подлежащими обязательному рассмотрению.
1 ВКС. 1995. № 2-3. С. 3.
Процедура рассмотрения закона в Совете Федерации начинается с комитетской стадии. На ϶ᴛᴏм этапе назначенный ведущим комитет Совета Федерации получает и обобщает все поступившие замечания и предложения и рассматривает закон на собственном заседании. Надо отметить, что законодательный процесс проходит в Совете Федерации значительно проще (как в большинстве двухпалатных парламентов) и состоит из одного чтения, на кᴏᴛᴏᴩое поступивший закон выносится с заключением ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующего комитета Совета Федерации. Более того, поступивший закон может вообще не выноситься на заседание Совета Федерации, если он одобрен ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующим комитетом и ϶ᴛᴏ одобрение не вызвало возражения Председателя Совета Федерации. На комитетской стадии рассмотрение федерального закона, принятого Государственной Думой, происходит открыто и гласно. Итогом всей комитетской работы становится заключение комитета по ϶ᴛᴏму федеральному закону, кᴏᴛᴏᴩое принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета. Иногда подготовка заключений поручается нескольким комитетам. В ϶ᴛᴏм случае по итогам обсуждения готовится единое заключение.
Далее заключение представляется Председателю Совета Федерации, а в случае его отсутствия - его заместителю. В отношении федеральных законов, не подлежащих обязательному рассмотрению и получивших одобрение ответственного комитета, Председатель Совета Федерации принимает одно из следующих решений:
а) согласиться с решением комитета и не вносить принятый Государственной Думой федеральный закон на рассмотрение Совета Федерации;
б) отклонить решение комитета и включить в повестку дня Совета Федерации федеральный закон, принятый Государственной Думой.
В случае если комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, в течение четырнадцати дней со дня его поступления в Совет Федерации не представил Председателю Совета Федерации заключение по федеральному закону, Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя Совета Федерации принимает одно из следующих решений:
а) включить в повестку дня заседания Совета Федерации вопрос о рассмотрении федерального закона, если не истек установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ четырнадцатидневный срок рассмотрения федерального закона Советом Федерации;
б) направить федеральный закон Президенту РФ для подписания и обнародования как считающийся одобренным Советом Федерации, поскольку не был рассмотрен в течение четырнадцати дней.
Рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения докладчиком заключения комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, результатов юридической экспертизы Правового управления Аппарата Совета Федерации и проекта постановления Совета Федерации, внесенного комитетом (комитетами) Затем слово предоставляется представителю Правительства Российской Федерации для оглашения официального отзыва Правительства Российской Федерации о рассматриваемом Советом Федерации федеральном законе. Официальный отзыв о рассматриваемом Советом Федерации федеральном законе может не оглашаться на заседании Совета Федерации, если его текст был представлен членам Совета Федерации в письменном виде.
После выступления представителя Правительства Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты (ст. 111 Регламента Совета Федерации)
По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений:
а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон;
б) отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон.
Постановление об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, федерального конституционного закона - большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации.
По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Указанное решение принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, присутствующих на заседании. В случае если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.
В случае если федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, не был рассмотрен в течение четырнадцатидневного срока, он направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации.
При отклонении принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений:
1) отклонить федеральный закон в целом;
2) отклонить федеральный закон ввиду неприемлемости отдельных его положений.
Во втором случае постановление Совета Федерации должно содержать конкретные предложения по изменению закона. В нем также может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей закона, по кᴏᴛᴏᴩым крайне важно преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой. Кроме ϶ᴛᴏго, в постановлении может содержаться предложение о создании согласительной комиссии. В тех случаях, когда Совет Федерации отклоняет федеральный закон, оформляется постановление о его отклонении, кᴏᴛᴏᴩое вместе с федеральным законом в пятидневный срок направляется в Государственную Думу.
Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что в итоге Совет Федерации либо одобряет либо отклоняет принятые Государственной Думой федеральные законы. Подобная схема законодательного процесса дает возможность Совету Федерации, с одной стороны, действенно участвовать в одобрении законов, принимаемых Государственной Думой, с другой стороны, позволяет сосредоточиться на принципиально важных законах. Что касается утверждения законов, то Совет Федерации призван в ϶ᴛᴏм случае играть роль также стабилизирующего звена, уравновешивающего крайности политических противоречий в Государственной Думе. На практике причиной отклонения Советом Федерации законов нередко будут их противоречия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также недостаточный учет интересов субъектов Российской Федерации или вмешательство в их компетенцию.
Несогласие с принятым Государственной Думой законом или его отдельными положениями, означающее его отклонение, влечет за собой, как правило, задействование особых согласительных процедур и повторное рассмотрение в Государственной Думе. Статья 105 Конституции РФ предусматривает, что в случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
Согласительные процедуры занимают важное место среди процедур, рассматриваемых в парламентском праве. Стоит заметить, что они предполагают совместные поиски общего решения при возникших разногласиях. В наибольшей степени часто потребность в согласительных процедурах возникает в сфере федеративных отношений и в законодательном процессе при двухпалатной структуре парламента. В парламентском праве согласительные процедуры между палатами парламента рассматриваются в определенных случаях: при возникновении разногласий между Государственной Думой и Советом Федерации по поводу закона, принятого Государственной Думой и переданного на рассмотрение Совета Федерации. В ϶ᴛᴏм случае нормами парламентского права предусмотрен определенный порядок, кᴏᴛᴏᴩый устанавливается и подробно регулируется в регламентах обеих палат.
Для преодоления возникших разногласий по федеральному закону, принятому Государственной Думой и отклоненному Советом Федерации, может быть создана согласительная комиссия. Не стоит забывать, что важно будет сказать, ɥᴛᴏ при отклонении закона Советом Федерации возникшие коллизии могут быть решены и без использования согласительных процедур, поскольку создание согласительной комиссии будет правом, а не обязанностью палат. В ϶ᴛᴏм случае Государственная Дума в ходе повторного рассмотрения закона может подтвердить ϲʙᴏе первоначальное решение и преодолеть несогласие Совета Федерации, если за принятие закона проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Согласительная комиссия создается как по инициативе Совета Федерации, поддержанной Государственной Думой, так и по инициативе Государственной Думы, поддержанной Советом Федерации.
Она образуется на паритетных началах из представителей Совета Федерации и Государственной Думы в порядке, установленном регламентами палат. Согласительная комиссия рассматривает те положения федерального закона, по кᴏᴛᴏᴩым возникли разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, и стремится выработать согласованные предложения в виде единого текста ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих положений рассматриваемого федерального закона. Решения согласительной комиссии принимаются путем раздельного голосования представителей Совета Федерации и Государственной Думы. Решение считается принятым, если за него проголосовали обе депутации. По результатам работы согласительной комиссии составляется протокол, содержащий предложения по преодолению разногласий или, напротив, обоснование невозможности сделать ϶ᴛᴏ данным составом согласительной комиссии. В случае если согласительная комиссия добивается преодоления возникших разногласий, то решение об ϶ᴛᴏм вносится на рассмотрение Государственной Думы. После завершения работы согласительной комиссии ее сопредседатели подписывают протокол и таблицу поправок, кᴏᴛᴏᴩые вместе с текстом федерального закона направляются в Совет Государственной Думы, определяющий дату повторного рассмотрения ϶ᴛᴏго закона в Государственной Думе. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый таким образом закон в течение пяти дней вновь направляется на рассмотрение Совета Федерации.
В случае если же согласительная комиссия не пришла к согласованному решению, отклоненный федеральный закон ставится на голосование в ранее принятой редакции. В ϶ᴛᴏм случае закон считается принятым, если за него проголосовало квалифицированное большинство - не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый закон направляется самой Государственной Думой в пятидневный срок Президенту РФ для подписания и обнародования. Председатель Государственной Думы уведомляет Председателя Совета Федерации о направлении данного федерального закона Президенту РФ.
В случае если же предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в редакции согласительной комиссии либо в ранее принятой редакции при голосовании не набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемый федеральный закон считается непринятым.
Использование согласительных процедур будет достаточно распространенной практикой в деятельности Федерального Собрания, кᴏᴛᴏᴩая приводит к выработке согласованного текста закона.
Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с текстом постановления Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и обнародования.
Следует иметь в виду, что Совет Федерации не оϲʙᴏбождается от ϶ᴛᴏй обязанности и в случаях, когда он пропустил четырнадцатидневный срок для рассмотрения закона, так как несогласие Совета Федерации с принятым Государственной Думой федеральным законом, заявленное по истечении ϶ᴛᴏго срока, не считается отклонением в смысле ч. 4 ст. 105 Конституции РФ и не порождает предусмотренные ею юридические последствия. В случае если же Совет Федерации в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с ч. 4 ст. 105 Конституции РФ отклонил федеральный закон, а в Государственной Думе за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов (ч. 5 ст. 105 Конституции РФ), такой закон считается “принятым федеральным законом” и именно Государственная Дума обязана в ϶ᴛᴏм случае направить его Президенту РФ для подписания и обнародования1.
Таким образом, принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется для подписания и обнародования Президенту РФ Советом Федерации независимо от того, одобрен ϶ᴛᴏт закон данной палатой путем голосования или без рассмотрения. А в случае, предусмотренном ч. 5 ст. 105, принятый федеральный закон Президенту РФ направляет Государственная Дума.
Следует обратить внимание на особенности рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации федеральных конституционных законов. На основании ст. 108 Конституции РФ федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Конституция РФ предусматривает принятие ряда федеральных конституционных законов по вопросам, предусмотренным самой Конституцией.
1 См.: Постановление Конституционного Суда РФ но делу о толковании отдельных положении статьи 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996"г. (СЗ РФ. 1996. № 18. Ст. 2253)
На федеральный конституционный закон не распространяется положение ч. 1 ст. 105 Конституции РФ о том, что “федеральные законы принимаются Государственной Думой”. В отличие от ϶ᴛᴏго в Совет Федерации передается не принятый Государственной Думой закон, а одобренный ею проект федерального конституционного закона. Законопроект превращается в принятый федеральный конституционный закон только после того, как он одобрен указанным большинством голосов членов Совета Федерации1. В случае если Совет Федерации отклоняет проект федерального конституционного закона, то возможны те же последствия, кᴏᴛᴏᴩые возникают при отклонении Советом Федерации федерального закона (ст. 105 Конституции РФ) за исключением положения ч. 5 ст. 105 Конституции: Государственная Дума не может преодолеть решение Совета Федерации повторным голосованием.
Особое значение в законодательной работе парламента имеет принятие кодексов. Несмотря на то, что кодексы не будут федеральными конституционными законами, они занимают весьма важное место среди федеральных законов, поскольку призваны регулировать определяющие правоотношения, составляющие основу правового государства.
Принятие федеральных законов в России осуществляется по определенным правилам. Нормативными актами предусматривается несколько стадий, которые должен пройти документ перед его утверждением. Рассмотрим далее.
Общие сведения
Принятие законов в России осуществляется Госдумой. После утверждения они направляются в СФ для одобрения. В случае отсутствия нареканий со стороны Совета Федерации, закон передается на подпись президенту. После этого нормативный акт официально обнародуется. Таким образом, достаточно сложный. Это обусловлено необходимостью исключить создание непродуманных, скороспелых, а в ряде случаев и ошибочных нормативных актов. Кроме этого, процедура рассмотрения и принятия федерального закона Госдумой позволяет решить вопрос, касающийся финансирования его исполнения. Установленные правила направлены на недопущение противоречий в существующей правовой системе.
Законодательный процесс в РФ
Он предполагает совершение определенных действий уполномоченными госорганами. Процедура принятия закона проходит четыре этапа . На первом реализуется правотворческая инициатива. На следующем этапе происходит чтение законов в Госдуме . Как правило, оно осуществляется трижды. После внесения всех поправок и утверждения депутатами, акт направляется в СФ. Далее, как выше было сказано, акт подписывается президентом.
Инициатива
Ею обладает президент, СФ и его члены, депутаты Госдумы, правительство РФ. Кроме этого, правотворческой инициативой наделены представительные органы регионов, КС, ВС, ВАС. При этом суды могут предлагать правовые акты по вопросам, отнесенным к их ведению. По своей сути, инициатива представляет собой право ряда органов и их служащих вносить законопроекты на обсуждение. Это действие порождает обязанность Высшей представительной структуры страны изучить их. Круг субъектов, обладающих инициативой, достаточно узкий. Обуславливается это рядом важных обстоятельств. В первую очередь, расширение перечня субъектов приведет к тому, что Высший представительный орган будет тратить большое количество времени на решение вопросов об отклонении или принятии предложений. Кроме этого, указанные выше структуры и должностные лица располагают необходимым объемом сведений о социальной жизни в государстве, чего нельзя сказать о многих других госструктурах и гражданах. 
Подготовка
Любой новый закон должен соответствовать действительности, отражать решения, адекватные существующим условиям. Соответственно, подготовка нормативного акта начинается с выявления наиболее актуальных социальных потребностей. При этом осуществляется всестороннее изучение практики, предложений госструктур, научных данных, мнений политических объединений, прочих общественных организаций, а также граждан. Новый закон могут подготавливать разные органы. Как правило, применяется отраслевой принцип. Он предполагает, что подготовку конкретного предложения осуществляет структура, занятая в соответствующей области. Между тем, специалисты считают такой подход не всегда безупречным. В некоторых случаях формируется специальная комиссия.
Процедура принятия и изменения закона
Подготовленный акт направляется в высший представительный орган. Здесь происходит . Как выше было сказано, рассмотрение акта осуществляется трижды. Первое чтение предполагает анализ общих положений, второе - тщательное изучение деталей, внесение поправок, третье - одобрение или неодобрение. Утверждение осуществляется большинством депутатов. Процедура принятия конституционного закона требует одобрения 2/3 голосов. Рассмотрение предложения начинается с доклада представителя региона, из которого оно поступило. После этого заключение дает профильный комитет. Заслушав его, депутаты переходят к оценке и анализу нормативного акта, вносят поправки. Аналогичным образом утверждаются изменения в уже действующих законах. Одобрение нормативного акта осуществляется открытым голосованием. При этом оно может осуществляться как в отношении всего документа в целом, так и отдельных его статей. В пятидневный срок акт направляется в Совет Федерации. СФ обязан изучить его в течение 14 дней. Если акт не был рассмотрен за этот срок, то он считается автоматически утвержденным. После этого - также в 14-дневный период - документ предается президенту.
Одобрение в СФ
Законодательный процесс в РФ
включает в себя стадию рассмотрения акта в Совете Федераций. СФ может одобрить или отклонить документ. Для утверждения акта необходимо больше 50% голосов от общего числа членов. Одобрение конституционных законов осуществляется 3/4 голосов. 
Подписание президентом
Процедура принятия закона не будет считаться соблюденной, если акт не был рассмотрен главой страны. Даже если документ был одобрен СФ, при отсутствии подписи первого лица государства он не имеет юридической силы. При этом президент имеет право наложить вето. Если акт отклонен главой государства, он возвращается в Госдуму для доработки. Однако вето может быть снято, если в ранее утвержденной редакции за документ проголосует больше 2/3 депутатов ГД и членов СФ. В такой ситуации Президент обязан подписать нормативны акт в недельный срок.
Опубликование
Принятие законов в РФ завершается обнародованием. Акт, подписанный Главой страны, публикуется в официальных источниках в недельный срок. Если в документе не закреплены другие условия вступления в действие, то документ обретает юридическую силу через 10 дней после обнародования. Утвержденные и подписанные нормативные акты размещаются в общедоступном печатном издании официального характера. Ими являются, в частности, "Российская газета", "Собрание законодательства РФ". Опубликование необходимо для ознакомления общества с утвержденным актом. В противном случае нельзя применять санкции за нарушение норм, о которых субъекты не знают, и вообще, требовать выполнения установленных предписаний.
Специфика правил
Рассмотрим некоторые особенности принятия законов
. Ключевые положения, касающиеся рассмотрения актов, закреплены в Регламенте ГД. В этом документе установлено, что изучение закона осуществляется в трех чтениях. В ходе первого исследуются только принципиально важные, ключевые положения документа. Если разногласий по ним у депутатов нет, акт передается со всеми первоначальными поправками в профильный комитет парламента. Этот орган ответственен за подготовку и прохождение закона на обсуждение. На комитет возлагается также обязанность доработать акт с учетом замечаний и предложений. После завершения работы, документ передается в ГД на второе чтение. Как выше было уже сказано, на этой стадии происходит детальное изучение норм с внесенными поправками. При отсутствии разногласий проект снова отправляется в тот же профильный комитет. На последней стадии рассмотрения не допускается внесение поправок и предложений, затрагивающих содержание документа. В третьем чтении могут вноситься корректировки редакционного характера. На завершающей стадии рассмотрения депутаты принимают решение об окончательном одобрении или не одобрении акта. 
Действия СФ
Законодательство и регламент работы СФ предписывают рассматривать акты в течение двух недель. Между тем некоторые документы могут и не изучаться СФ. В этом случае они автоматически считаются одобренными и направляются далее президенту. При этом установлен перечень актов, рассмотрение которых обязательно для СФ. К ним относят, в первую очередь, конституционные законы. Эти акты должны быть детально изучены в СФ. Кроме этого, обязательному рассмотрению подлежат документы, касающиеся:
- Федерального бюджета, налогов и сборов.
- Вопросов таможенного, эмиссионного, кредитного, валютного, финансового регулирования.
- Статуса и защиты госграницы страны.
- Мира и войны.
- Денонсации и ратификации международных соглашений с участием России.
Урегулирование разногласий
Принятие федеральных законов далеко не всегда происходит с первого раза. В ряде случаев между СФ и ГД возникают разногласия. Точнее, Госдума не всегда согласна с причинами отклонения СФзакона. В такой ситуации формируется согласительная комиссия. После преодоления разногласий законопроект направляется на повторное рассмотрение. При этом, если при следующем голосовании за документ выступило не меньше 2/3 депутатов от общего их числа, он будет считаться утвержденным.
Вето президента
После одобрения закона обеими палатами он поступает на подпись к главе государства. В 14-дневный срок президент его или подписывает, или отклоняет. Вето выступает в качестве одного из инструментов сохранения баланса власти. Оно направлено на сдерживание законодательной ветви. Суть вето состоит в отказе президента ставить свою подпись в документе. Соответственно, он не получит юридической силы, даже если будет обнародован. 
Виды отказа
Вето может быть относительным или абсолютным. В последнем случае парламент не имеет возможности его преодолеть. Соответственно, закон больше не поступает на рассмотрение. Абсолютным вето обладал император России. Относительный отказ может преодолеваться парламентом. Процедура принятия закона предусматривает определенные правила для снятия вето. Если в 14-дневный срок президент отклонил документ, то ГД и СФ вновь рассматривают его. В случае если при повторном обсуждении закон получит одобрение не менее чем 2/3 от общего состава парламента, Глава страны обязан его подписать. При этом утвержден должен быть акт в первоначальной (отклоненной президентом) редакции. То есть существенно сокращается, поскольку поправки в него не вносятся. На подписание после повторного утверждения акта парламентом президенту отводится неделя.
Нюансы обнародования
Назначение этой стадии заключается в доведении положений утвержденного нормативного акта до сведения населения. Обнародование может быть неофициальным и официальным. Последнее осуществляется в рамках 15 статьи Конституции. В ней сказано, что нормативно-правовые акты, утвержденные по установленным правилам, должны быть официально опубликованы. Неразмещенные в соответствующих изданиях документы не подлежат применению. Любые нормативно-правовые акты, касающиеся прав, обязанностей, свобод человека и гражданина, не могут реализовываться, если они официально не опубликованы и не доведены до всеобщего сведения. Неофициальное обнародование производится в виде изложения их содержания или сообщения об их издании в радио-, телепередачах, СМИ и пр. Ссылаться на такие акты при оформлении официальных документов, принятии решений, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, не допускается. Обнародование осуществляют от имени того органа, который издал закон или подписал его. 
Срок
Для обнародования устанавливается определенный период. Его продолжительность зависит от типа закона, который был принят. Основные сроки закреплены ФЗ № 5 от 1994 г. В нем сказано, что ФКЗ, федеральные законы должны быть опубликованы в семидневный срок с даты их подписания президентом. Размещение в соответствующих изданиях актов палат ФС осуществляется не позднее 10-ти дн. с момента их утверждения. Официальным опубликованием указанных выше документов будет считаться первое изложение полного его текста в "Российской газете", "Собрании законодательства РФ" либо "Парламентской газете". ФЗ и ФКЗ направляются для издания президентом. Акты палат ФС передаются председателем СФ или ГД либо его заместителем. Любой из указанных документов вступает в силу одновременно по всей территории страны через 10 дн. после опубликования.
Другие нормативные акты
Кроме законов, в РФ принимаются и подзаконные акты. Эти документы утверждаются разными госорганами и направлены на конкретизацию положений ФЗ и ФКЗ. Подзаконные акты считаются вторичным звеном нормативной системы. Оно дополняет первичные положения, более конкретно регламентирует разнообразные группы отношений в обществе. Вместе с этим, такие акты выступают как нормативные. Они представляют собой официальные документы, включающие в себя общеобязательные правила. Принятие подзаконных актов производится преимущественно исполнительными структурами. Такие документы обычно имеют специфические наименования. К примеру, Указы резидента, Постановления правительства, Приказы министерств относятся к подзаконным актам. На региональном уровне также действуют исполнительные органы. Они имеют право принимать подзаконные акты. К таким органам относят администрации, правительства, управления, департаменты и пр. Порядок утверждения подзаконных актов устанавливается положениями о соответствующих уполномоченных структурах. Основное требование, которое предъявляется к этим документам, заключается в обязательном соответствии ФЗ и ФКЗ. Если выявляются противоречия в положениях, то применению подлежат законы, принятые на федеральном уровне.
Специфика действия правовых актов во времени
После того как завершена, он начинает применяться по всей стране. Время действия акта отсчитывается с даты вступления его в силу, а заканчивается - с момента ее утраты. Последнее может обуславливаться разными причинами. Одной из наиболее распространенных считается истечение срока действия, установленного в законе. К примеру, вводилось чрезвычайное положение на один месяц. Также окончание действия может быть связано с отменой закона другим документом, заменой действующей редакции на новую и пр. Как правило, нормативно-правовые акты обратной силы не имеют. Это означает, что если субъект совершил какое-либо нарушение, к нему будут применяться положения, имевшие силу во время этого события. Исключение составляют случаи, когда вновь утвержденный акт устраняет или смягчает ответственность за противоправное поведение, и прочие особо оговариваемые ситуации. 
Действие в пространстве
Законы, принятые в установленном порядке, распространяются на определенные территории. К примеру, ФКЗ действуют в пределах всей страны. Федеральный закон, регламентирующий предоставление дальневосточного гектара, в настоящее время распространяется только на территорию ДВ. Некоторые нормативно-правовые акты могут действовать и за пределами государства. Однако для этого необходимо включение специальных оговорок в международные соглашения, заключенные РФ с другими странами. Как правило, законы распространяются на абсолютно всех лица, находящихся в пределах государства. К ним относят не только непосредственных граждан страны, но и лиц, не имеющих гражданства, а также иностранцев. Если необходимо распространить действие закона на конкретных субъектов, их круг определяется непосредственно в тексте документа.
Заключение
Как видно, процедура утверждения законов достаточно сложна в России. Между тем, по мнению экспертов, наличие нескольких стадий вполне себя оправдывает. Аргументируют свою позицию авторы, в первую очередь, масштабами самой страны. Выработать закон, максимально удовлетворяющий потребности всего населения, достаточно проблематично. Необходимо учитывать разные факторы, доминирующие в том или ином регионе. Только после тщательного изучения ситуации, прогнозирования последствий можно выносить тот или иной закон на обсуждение. Именно поэтому в качестве обязательной стадии предусмотрено одобрение нормативного акта Советом Федерации. В этом органе присутствуют представители от каждого региона. Зная ситуацию в своем субъекте, они могут предположить, какие последствия возникнут при введении того или иного закона в действие. Немаловажное значение имеет своевременное подписание и обнародование нормативного акта. Одобрение закона Президентом направлено на предотвращение злоупотребления властью представительными органами. Право вето позволяет сохранять баланс сил и интересов. В рамках правоприменения особое значение имеет своевременное доведение содержания закона до сведения общественности. Если граждане не будут знать сути положений, то они, разумеется, не смогут их соблюдать. Аналогичная ситуация и с уполномоченными органами, обязанными осуществлять контроль исполнения законов. Если содержание нормативных актов не будет доведено до их сведения, структуры не смогут применять меры ответственности к нарушителям.
Принятие закона
Федеральные законы принимаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов; при голосовании по проектам федеральных конституционных законов требуется не менее двух третей голосов от общего числа Депутатов Государственной Думы.
Рассмотрение и одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона
Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации, который рассматривает и ставит на голосование поступившие из Государственной Думы законы. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров РФ, статуса и зашиты государственной границы РФ, войны и мира (ст. 106 Конституции РФ). Однако если в течение 14 дней федеральный закон, принятый Государственной Думой, не был рассмотрен Советом Федерации, то он также считается одобренным этой палатой. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты.
Поступивший из Государственной Думы закон вместе со стенограммой и другими материалами направляется членам Совета Федерации, а также назначенному руководством Совета Федерации ответственному комитету. Члены Совета Федерации могут организовать обсуждение закона, принятого Думой, в субъектах РФ и, если есть замечания, передают их в соответствующий комитет. Комитет их изучает и указывает в заключении, подлежит ли закон обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Если закон подлежит обязательному рассмотрению, комитет решает, рекомендовать Совету Федерации одобрить или отклонить закон. В случае если закон не подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации, комитет принимает одно из следующих решений: рекомендовать Совету Федерации не выносить его на заседание или рекомендовать вынести на заседание.
В случае если принимается решение рекомендовать одобрение закона Советом Федерации или рассмотреть его на заседании Совета Федерации, процедура во многом аналогична той, что имеет место в Государственной Думе, хотя имеются и существенные отличия. Сначала на заседании Совета Федерации выступает докладчик ответственного комитета, затем происходит обсуждение закона и голосование. Для одобрения необходимо большинство голосов от общего числа членов Совета Федерации. В противном случае закон считается отклоненным. Принятый Советом Федерации закон направляется Президенту РФ для подписания.
Если Президент РФ отклоняет закон, а Государственная Дума повторно принимает его в той же редакции, преодолев таким образом вето Президента РФ, закон вновь поступает в Совет Федерации, если он ранее им принимался. В этом случае комитет Совета Федерации, который ранее давал заключение по отклоненному закону, рассматривает его повторно и дает новое заключение. На пленарном заседании Совет Федерации принимает решение об одобрении или неодобрении закона, отклоненного Президентом РФ. Закон считается отклоненным Советом Федерации, если за его одобрение голосовало менее 2/3 общего числа членов Совета Федерации. Таким образом, в этом случае Совет Федерации солидаризуется с Президентом РФ, ибо президентское вето можно преодолеть только тогда, когда против него проголосуют не только 2/3 депутатов Государственной Думы, но и 1/3 членов Совета Федерации.
Ряд особенностей существует при рассмотрении в Совете Федерации федерального конституционного закона (для его одобрения необходимо 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации), а также закона о поправках к Конституции РФ. Закон о поправках также должен быть принят в Совете Федерации 3/4 голосов от общего состава. Затем Совет Федерации уведомляет субъекты РФ о принятии закона о поправке к Конституции и в течение пяти дней текст закона рассылается законодательным (представительным) органам субъектов РФ.
Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству ведет учет данных: какие субъекты РФ одобрили закон о поправке к Конституции РФ в целом, какие внесли предложения об изменениях текста. Затем на пленарном заседании Совета Федерации подводятся итоги: одобрен или нет в течение года закон о поправке 2/3 субъектов РФ. Если получено одобрение менее 2/3 субъектов РФ, рассмотрение данного закона прекращается.
В том случае, когда закон отклонен Советом Федерации может возникнуть дополнительный этап - преодоление разногласий между Советом Федерации РФ и Государственной Думой в связи с отклонением принятого Государственной Думой закона.
Поступивший из Государственной Думы федеральный закон, федеральный конституционный закон, одобренный закон Российской Федерации о поправках к Конституции РФ регистрируется в Совете Федерации и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими документами направляется всем членам Совета Федерации. Председатель Совета Федерации назначает комитет палаты, ответственный за подготовку заключения по данному закону.
В отношении федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, в заключении комитета формулируется одно из следующих решений: одобрить принятой Государственной Думой федеральный закон и не вносить его на рассмотрение палаты или рекомендовать Совету Федерации рассмотреть на своем заседании принятый Государственной Думой закон. Председатель Совета Федерации может согласиться с решением комитета и не вносить принятый Гос.Думой федеральный закон на рассмотрение Совета Федерации, а может отклонить решение комитета и включить в повестку дня заседания Совета Федерации федеральный закон, принятый Государственной Думой. Председатель Совета Федерации не вправе принять решение о не включении в повестку дня заседания Совета Федерации рассмотрения федерального закона, не подлежащего обязательному рассмотрению Советом Федерации, если Президент РФ, Правительство РФ или оба члена Совета Федерации, представляющие один субъект Федерации, настаивают на рассмотрении федерального закона Советом Федерации и если не истек четырнадцатидневный срок рассмотрения федерального закона Советом Федерации.
По федеральным законам, которые в соответствии со ст. 106 Конституции РФ подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, ответственный комитет вправе принять одно из следующих решений: рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой; рекомендовать Совету Федерации отклонить федеральный закон, принятый Гос.Думой, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить. Рассмотрения принятого Гос.Думой федерального закона на заседании Совета Федерации начинается с оглашения заключения комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, и проекта постановления, внесенного этим комитетом. Затем Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.
По результатам обсуждения принятого Гос.Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений: одобрить федеральный закон; отклонить федеральный закон. Федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации, считается одобренным Советом Федерации, если он не был им рассмотрен в течение 14 дней.
По результатам принятого Гос.Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении федерального закона Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующем заседание. На очередном заседании Совета Федерации рассмотрение федерального закона должно быть завершено принятием решения об одобрении или отклонении данного федерального закона.
Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации.
Федеральный закон считается отклоненным Советом Федерации, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона оформляется постановлением Совета Федерации.
В постановлении Совета Федерации об отклонении федерального закона может содержаться перечень разделов, глав, статей по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.
Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума приняла его в редакции, учитывающей часть предложений Совета Федерации либо содержащей изъятия или новые положения по отношению к ранее принятой редакции, федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый. Постановление Совета Федерации об отклонении или одобрении принятого Гос.Думой федерального закона в пятидневный срок направляется в Государственную Думу.
Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с постановлением Совета Федерации в пятидневный срок со дня подписания постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и обнародования.
Для принятия федерального конституционного закона необходимо, чтобы проект федерального конституционного закона, рассмотренный и одобренный Государственной Думой, был одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Факультативная стадия - преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой законов. В случае если федеральный закон отклонен Советом Федерации, он передается Советом Государственной Думы на заключение ответственного комитета. По итогам рассмотрения законопроекта ответственный комитет может рекомендовать Государственной Думе:
1) создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий;
2) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции; 3) снять федеральный закон с повторного рассмотрения Государственной Думой.
Для преодоления возникших разногласий по федеральному закону может быть образована согласительная комиссия из числа депутатов Гос.Думы и членов Совета Федерации. Инициатором создания согласительной комиссии может выступать Совет Федерации или Государственная Дума.
Согласительная комиссия рассматривает каждое возражение Совета Федерации в отдельности, стремясь выработать единый текст федерального закона.
По результатам работы согласительная комиссия составляет протокол, содержащий предложения о преодолении разногласий или обоснование невозможности преодоления разногласий данным составом согласительной комиссии. Если протокол согласительной комиссии содержит предложения попреодолению возникших разногласий, он вносит на рассмотрение Государственной Думы.
При повторном рассмотрении федерального закона Государственной Думой обсуждаются только предложения, содержащиеся в протоколе. Государственная Дума принимает решение по предложениям согласительной комиссии большинством голосов от общего числа депутатов палаты. В случае отклонения хотя бы одного предложения согласительной комиссии Гос.Дума может предложить согласительной комиссии продолжить работу с учетом поправок, одобренных палатой, для представления согласительной комиссией новых предложений.
Если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума не приняла его в редакции согласительной комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении федерального закона, он ставится на голосование в ранее принятой редакции. В этом случае федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый в указанном порядке федеральный закон направляется в течение пяти дней Председателем Государственной Думы Президенту РФ для подписания и обнародования. Если предложение о принятии федерального закона, отклоненного Советом Федерации, в редакции согласительной комиссии либо в ранее принятой редакции при голосовании не набрало необходимого числа голосов, то рассматриваемый федеральный закон считается непринятым.
Пятая стадия - подписание и обнародование закона Президентом РФ.
В соответствии со ст. 107 Конституции РФ Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов и федеральных законов регулируется Федеральным законом от 14.07.1994 года "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания". Факультативная стадия - повторное рассмотрения Государственной Думой и Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ. Президент РФ по Конституции РФ обладает правом отлагательного вето в отношении федеральных законов, принятых Гос. Думой и одобренных Советом Федерации. В отличие от федеральных законов на федеральные конституционные законы право отлагательного вето Президента РФ не распространяется.
Если Президент РФ в течение 14 дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон. Федеральный закон, отклоненный Президентом РФ, передается Советом Государственной Думы на заключение в ответственный комитет, который в течение 10 дней рассматривает мотивы решения Президента РФ об отклонении федерального закона. По итогам рассмотрения ответственный комитет выносит одно из следующих решений:
1) принять федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ; 2) согласиться с мотивами решения Президента РФ и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;
3) принять федеральный закон с учетом предложений Президента РФ;
4) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий; 5) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.
Повторное рассмотрение федерального закона, отклоненного Президентом РФ, начинается с выступления полномочного представителя Президента РФ в Государственной Думе. Затем излагается заключение ответственного комитета.
Первыми на голосование выносятся вопросы одобрить федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ, либо согласиться с мотивами решения Президента РФ и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Гос. Думы. Если федеральный закон в редакции, предложенной Президентом РФ, не набрал необходимого для принятия числа голосов, то палата по предложению полномочного представителя Президента РФ может принять решение о продолжении работы над указанным федеральным законом, начиная с процедуры первого чтения законопроекта. Гос. Дума может принять решение о создании специальной комиссии для выработки согласованной редакции. По окончании работы специальной комиссии федеральный закон в согласованной редакции представляется на рассмотрение Государственной Думе. Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.
Государственная Дума может принять решение об одобрении закона в ранее принятой Государственной Думой редакции, то есть о преодолении президентского "вето". Решение в этом случае принимается большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Если Государственная Дума принимает решение принять федеральный закон с учетом предложений Президента РФ, то на голосование ставится каждое предложение Президента РФ. Решение в каждом конкретном случае считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Гос. Думы. После одобрения Государственной Думой отдельных предложений Президента РФ текст федерального закона с учетом предложений Президента РФ представляется Государственной Думе для одобрения в целом. Федеральный закон считается одобренным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.
Принятый или одобренный в ранее принятой редакции федеральный закон в течение 5 дней направляется Председателем Государственной Думы в Совет Федерации.
Если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Президентом РФ, он принят в новой редакции, то федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.
При повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Президентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации вправе не открывать обсуждения и поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции или открыть обсуждение. По окончании обсуждения вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции ставится на голосование. Закон считается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Одобренный Советом Федерации федеральный закон в течение пяти дней направляется председателем Совета Федерации Президенту РФ. Если за одобрение федерального закона проголосовало менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, закон считается отклоненным палатой.
Заключение
Полномочия Совета Федерации и особенности порядка его работы
Полномочия Совета Федерации довольно определенны. Они зафиксированы в ряде конституционных норм (ст. 102, 106 и др.), федеральных законов и Регламенте палаты.
К числу наиболее важных следует отнести:
а) утверждение изменения границ между субъектами РФ;
б) утверждение указов Президента РФ о военном и чрезвычайном положении. Названные случаи - исключения из общего правила, которое состоит в том, что указы Президента РФ не нуждаются в чьем бы то ни было утверждении;
в) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории страны;
г) назначение выборов Президента РФ;
д) решение вопроса об отрешение Президента РФ от должности;
е) назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ;
ж) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половины (6 человек) состава ее аудиторов;
з) одобрение федеральных конституционных и федеральных законов.
Законодательство - главная функция Федерального Собрания. Если Совет Федерации - палата парламента, то с учетом федеративного характера государства палата должна иметь другие полномочия в законодательном процессе.
Конституция РФ отводит Совет Федерации в законодательном процессе роль тормоза или запасного колеса, если этот процесс сравнить с движением автомобиля. По Конституции (ст. 105), федеральные законы принимаются Государственной Думой, а Совет Федерации одобряет их или отклоняет. При этом во многих случаях позитивных действий по одобрению закона от Совет Федерации не требуется. Применяется принцип: молчание (14 дней) в знак согласия.
Если Гос.Дума при рассмотрении законопроекта не связана никакими конституционными сроками, то Совет Федерации поставлен в жесткий цейтнот(Очень сильно ощущаемый недостаток времени). Механизм принятия законов рассчитан на одинаковый партийный состав Гос.Думы и Совет Федерации. Во всех других случаях он отводит Совет Федерации неблагодарную роль неконструктивного критика, отвергающего принятые Гос.Думой законы, критика, не имеющего реального времени для их рассмотрения. Это вызывает недовольство как депутатов Гос.Думы, так и членов Совета Федерации.
Ситуация в принципе выгодна Президенту РФ, который может использовать и использует указанные особенности законодательного процесса для разделения и противопоставления палат. С учетом больших полномочий Президента РФ в госмеханизме такое положение еще сильнее ослабляет законодательную власть, снижает ее и без того низкую эффективность.
Верхние палаты парламентов западных стран при принятии бюджета, других финансовых законов наделяются такими полномочиями, которые в конечном счете не позволяют обвинить их в провале этого процесса в случае непринятия бюджета.
Наша Конституция, законодательный процесс, лишая Совет Федерации права рассматривать бюджет до принятия его Гос.Думы, по сути дела загоняют затем палату в угол. Не имея времени на обсуждение, Совет Федерации должен либо одобрить закон о бюджете, либо его отклонить, приняв на себя всю ответственность за процесс, который начинался и протекал без участия палаты.
Другие полномочия Совета Федерации (утверждение указов Президента РФ о введении чрезвычайного и военного положения, утверждение изменения границ между субъектами РФ, решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами РФ, назначение выборов и отрешение от должности Президента РФ, назначение на должность) в принципе также сводятся к поддержке или отклонению соответствующих инициатив Президента РФ, других органов. Их реализация не позволяет субъектам федерации активно влиять на федеральную власть.
Большинство из названных полномочий Совета Федерации по своему содержанию относятся к государственному управлению. Нередко законодательство требует принятия решения в короткое время. С учетом этого обстоятельства, а также двойного должностного положения членов Совета Федерации порядок работы палаты имеет большие особенности по сравнению с порядком работы Гос.Думы.
Совет Федерации не имеет сессионной формы деятельности, проводя только заседания. Заседания Совета Федерации имеют общую повестку дня, что делает ил сходными с сессиями Гос.Думы. Но заседания, в отличие от сессий, не охватывают всех форм работы палаты, они скоротечны - до 3 дней (как правило - 1 день), имеются и другие существенные различия. Совет Федерации проводит свои заседания в период с 16 октября по 15 июля, а остальное время приходится на парламентские каникулы.
Порядок работы Совета Федерации определен, в отличие от Гос.Думы, жесткими сроками. Например, на решение вопросов об утверждении указов Президента РФ о военном или чрезвычайном положении отводится 72 часа с момента их подписания. Поэтому Регламентом палаты предусмотрен не известный Государственной Думе сбор членов Совета Федерации по праву, т.е. без специального вызова, при издании Президентом РФ соответствующего указа. Палата имеет 14 дней для рассмотрения и одобрения федерального закона, который был принят Гос.Думой, а на рассмотрение вопроса о назначении на должность Генерального прокурора РФ отведено 30 дней.
Порядок работы Совета Федерации в определенной мере учитывает принцип федерализма и двойной статус членов палаты. Поэтому разрешено голосовать по доверенности за другого члена СФ от того же субъекта РФ, два члена СФ от одного и того же субъекта РФ вправе внести предложения об осуществлении палатой законодательной инициативы, они могут заблокировать фактическое "одобрение" закона по умолчанию, т. е. без рассмотрения на пленарном заседании.
Особенностью порядка работы Совета Федерации является также наличие у Председателя палаты права решать при определенных условиях вопрос о внесении или невнесении федерального закона на рассмотрение палаты.
На работу Совета Федерации юридически и особенно фактически большее, чем в Гос.Думе, влияние оказывает аппарат, который значительную часть времени между заседаниями палаты работает самостоятельно.
Библиографический список:
1.Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», утв.МПТР РФ 21.09.1999 г. 2.Конституционное право, Д.Б. Каткова, Е.В. Корчиго, ответственный редактор Ю.А. Веденеев, Москва, Юриспруденция, 1999 год;
2.Конституционное право Российской Федерации, М.В. Баглай, Москва, Инфа-М,1998год;
3.Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием
4.Методические рекомендации Министерства РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций по применению средствами массовой информации федерального закона «О выборах депутатов 12декабря1993г Постановление Центризбиркома РФ от 21.10.1999 г. № 27/360-3 «О разъяснениях по некоторым вопросам применения положений Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ», запрещающих использование преимуществ должностного или служебного положения, при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ третьего созыва»;
5.Постановление Центризбиркома РФ от 25.09.1999 г. № 16/134-3 «О разъяснениях некоторых вопросов применения статей 45, 47 и 64 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», при внесении избирательного залога для регистрации кандидатов, выдвинутых по одномандатным избирательным округам, федеральных списков кандидатов». Ст.102,103Конституции РФ, ч. 1 ст. 100 Конституции РФ, ч. 3 ст. 100 Конституции РФ, ст. 95 Конституции РФ, ст. 95, 96, 97 Конституции РФ Российская газета. 1999, 1, 3 июля и Собрание законодательства РФ № 26 от 28 июня 1999 г. ст. 3178, п. “а” ст. 84 Конституции РФ, ст. 45 ФЗ от 24.06.1999г. № 121-ФЗ “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, ст. 64 ФЗ от 24.06.1999г. № 121-ФЗ “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, ч.2ст.95 Конституции РФ, ч.2 ст.96 Конституции РФ, ст. 65 Регламента Совета Федерации, ч. 3 Регламента Совета Федерации, ст. 99 Конституции РФ, ст. 111, 117 Конституции РФ, ст. 102,103 Конституции РФ п. "б" ст. 103 Конституции РФ, ст.117 Конституции РФ, п. «а» ст.103 Конституции РФ, ч. 5 ст.101 Конституции РФ, п. «а» ч.1 ст.114 Конституции РФ, ст. 39 Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ", ст.38 Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ", ст. 106 Конституции РФ, ст. 97 и 98 Конституции РФ
6.Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 121-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», Собрание Законодательства РФ № 26 от 28 июня 1999 г., раздел 1, ст. 3178;
7.Федеральный закон от 5 июля 1999 г. № 133-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ», Собрание законодательства РФ № 28 от 12 июля 1999 г., раздел1, ст. 3466; Постановление Центризбиркома РФ от 21.09.1999 г. № 15/114-3 «О разъяснениях порядка реализации избирательных прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ третьего созыва»; Федеральный закон от 31.07.1998 г. № 137-ФЗ «О материальном обеспечении членов семьи умершего члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (принят Государственной Думой РФ 16.07.1998г.);
Эксперт Центра научной политической мысли и идеологии Александр
Гаганов
23 мая 2014 года Государственная Дума приняла в третьем чтении Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», предусматривающий назначение части членов верхней палаты парламента Президентом России. Как этот закон можно оценить с позиций права? Какие возможны политические последствия такого решения? В чьих интересах принят данный закон, что и кто стоит за столь быстрой его разработкой и принятием? Почему такой закон принимается именно сейчас?
В федеративных государствах федеральный парламент, как правило, имеет двухпалатную структуру. Наличие верхней палаты связано именно с необходимостью выражения специфических интересов субъектов федерации. При этом федеральный парламент реализует власть народа всей федерации, представляет интересы всего народа. Нижняя палата обычно формируется посредством выборов, тогда как верхняя палата формируется различными способами, в том числе комбинированными. Примером уникальной модели наполнения верхней палаты служит российский Совет Федерации.
Конституция РФ немногословна в вопросах формирования Совета Федерации, статья 95 гласит, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» конкретизирует конституционные нормы.
Если первый состав Совет Федерации был выборным, то в дальнейшем от принципа выборности отошли в пользу представительства по должности, а затем и назначения представителей от исполнительной власти и косвенных выборов представителя от законодательного органа субъекта РФ.
Проектом закона о поправке к Конституции РФ (№ 468171-6) предлагается ввести в Совет Федерации «представителей Российской Федерации», которые назначаются Президентом РФ. Никаких особых требований к таким «представителям Российской Федерации» закон о поправке не предъявляет.
В СМИ содержатся комментарии о том, что в некоторых зарубежных странах президенты также имеют право назначать почетных сенаторов. Известно, что слепое копирование зарубежной практики, заимствование правовых институтов из других стран со своей историей и политической ситуацией и применение их в российской действительности, может иметь непредсказуемые последствия. Однако есть смысл обратиться к первоисточникам, чтобы понять логику законодателей.
Анализ порядка формирования верхних палат в зарубежных странах
О назначении президентом нескольких членов верхней палаты парламента говорят конституции нескольких государств, в том числе унитарных: Казахстана (унитарное государство; назначается 15 членов парламента), Италии (5), Индии (12), Бельгии, Великобритании (унитарное государство).
Статья 50 Конституции Казахстана предусматривает, что пятнадцать депутатов Сената назначаются Президентом Республики с учетом необходимости обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества. Кроме того, Сенат образуют депутаты, представляющие в порядке, установленном конституционным законом, по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан (порядка 34 человек). Таким образом, назначенные президентом сенаторы составляют примерно треть от общего числа членов верхней палаты.
Согласно статье 80 Конституции Индии в Совет Штатов входит 12 членов, назначаемых Президентом, из числа лиц, имеющих специальные знания или практический опыт в следующих областях: литература, наука, искусство и общественная деятельность. Помимо этого в Совет Штатов входит не более 238 представителей штатов и союзных территорий. Таким образом, назначаемые сенаторы составляют примерно двадцатую часть от общего числа членов верхней палаты.
В соответствии со статьей 59 Конституции Италии каждый бывший Президент Республики является сенатором по праву и пожизненно, если он не откажется от этого. Президент Республики может назначить пожизненно сенаторами пять граждан, прославивших Родину выдающимися достижениями в социальной, научной, художественной и литературной областях. В Сенат также входит 315 выборных сенаторов. Таким образом, назначаемые сенаторы составляют примерно шестидесятую часть от общего числа членов верхней палаты.
В Великобритании верхняя палата парламента – Палата лордов – замещается только путем назначения монархом (с 1999 года), присвоением титула лорда. Однако 90 наследственных лордов временно сохраняют свои места в верхней палате.
Наиболее сложный порядок формирования верхней палаты предусмотрен Конституцией Бельгии. Статья 67 гласит, что в Сенат входит 71 сенатор, в их числе:
«1. двадцать пять сенаторов, избираемых … нидерландской избирательной коллегией;
2. пятнадцать сенаторов, избираемых … французской избирательной коллегией;
3. десять сенаторов, назначаемых Советом Фламандского сообщества, выдвигаемых советом из своего состава;
4. десять сенаторов, назначаемых Советом Французского сообщества из своего состава;
5. одного сенатора, назначаемого Советом Германоязычного сообщества из своего состава;
6. шести сенаторов, назначаемых сенаторами, указанными в пунктах 1и 5;
7. четырех сенаторов, назначаемых сенаторами, указанными в пунктах 2 и 6».
Кроме того, дети Короля, а в случае их отсутствия – родственники королевской фамилии по нисходящей линии, которая призвана править, являются по праву сенаторами с восемнадцатилетнего возраста. Они получают решающий голос только с двадцати одного года. Они не учитываются при определении кворума присутствующих (статья 72). Итого, 40 сенаторов избираются непосредственно гражданами избирательных коллегий, 21 сенатор назначается советами языковых сообществ, 10 сенаторов назначается уже избранными или назначенными сенаторами.
Из пяти приведенных примеров формирования верхней палаты с использованием принципа назначения в трех наблюдаются общие черты:
1) назначение в верхнюю палату обусловлено выдающими личными качествами сенаторов (федеративные Индия, Италия), либо необходимостью обеспечения представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества (унитарный Казахстан);
2) число назначаемых сенаторов, как правило, невелико (12 против 238 в Индии, 5 против 315 в Италии), такое соотношение с выборными сенаторами вряд ли может отказывать влияние на представительный характер парламента, да и вообще существенно влиять на принятие решений.
В
научной литературе даются неоднозначные
оценки назначаемости членов верхней
палаты. Отмечается, что количественно
их голоса не влияют на результаты
голосования, но их деятельность в
парламенте и участие в обсуждении
законов может повысить качество
принимаемых законов.
В то же время подобная практика нарушает принцип политической соревновательности и пропорциональности представительства. Безусловно, назначаемость противоречит и принципу выборности парламента.
Пожалуй, плюсом введения назначаемых членов Совета Федерации можно считать только гипотетическое повышение качества законов, и то при условии, что эти сенаторы будут назначаться в силу своих исключительных личностных качеств.
Анализ текста проекта поправки к Конституции РФ
Собственно новым в предложенной депутатами поправке к Конституции РФ является полномочие Президента РФ «назначать и освобождать представителей Российской Федерации в Совете Федерации» (статья 83 Конституции РФ), а также дополнение статьи 95 Конституции РФ, касающееся порядка формирования Совета Федерации:
«2. В Совет Федерации входят: по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти; представители Российской Федерации, назначаемые Президентом Российской Федерации, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации - представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
3. Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
4. Президент Российской Федерации не может освободить назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации - представителя Российской Федерации в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом».
Здесь можно выделить несколько тезисов для обсуждения:
1) введение в состав федерального органа государственной власти, каким является Совет Федерации, «представителей Российской Федерации»;
2) количество «представителей Российской Федерации» в верхней палате составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации – представителей органов государственной власти субъектов РФ (не более 17 человек, то есть от 1 до 17, или даже от 0 до 17);
3) принцип назначаемости части членов Совета Федерации;
4) дополнительные полномочия Президента РФ по назначению членов Совета Федерации;
5) невозможность освобождения от должности члена Совета Федерации – представителя РФ, назначенного до вступления в должность Президента РФ в течение первого срока полномочий;
6) срочный характер полномочий членов Совета Федерации – представителей органов государственной власти субъекта РФ.
Для чего понадобились в федеральном парламенте представители Федерации?
В обосновании необходимости принятия поправки говорится следующее: «Реализация данного предложения создаст дополнительные условия для достижения баланса полномочий и законных интересов Российской Федерации и ее субъектов, что является одной из основных целей деятельности Совета Федерации как конституционного органа Российской Федерации, призванного отражать ее федеративное государственное устройство».
О каком балансе полномочий и законных интересов Федерации и ее субъектов идет речь и каким образом этот баланс будет достигнут с помощью 17 (максимум) представителей Федерации? Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами установлено Федеративным договором, Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, полномочия субъектов РФ конкретизированы Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ к принципам деятельности органов государственной власти субъектов РФ относит разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, конкретизируя его следующим образом: «Полномочия органов государственной власти субъекта РФ устанавливаются Конституцией РФ, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ и могут быть изменены только путем внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ и (или) пересмотра ее положений, путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в настоящий Федеральный закон, путем принятия новых федеральных законов, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации либо путем внесения соответствующих изменений и (или) дополнений в указанные действующие акты.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами» (пункты 4, 5 статьи 1). Если парламентарии вознамерятся каким-то образом внести изменения в Конституцию РФ или федеральные законы с целью перераспределить полномочия в пользу субъектов РФ, вряд ли им смогут помешать 17 бравых «представителей Российской Федерации».
Российскую Федерацию, по большому счету, представляет ее многонациональный народ, а также непосредственно избранные им представители народа: по существу таковыми являются депутаты Государственной Думы.
Статья 94 Конституции РФ называет двухпалатное Федеральное Собрание представительным органом Российской Федерации. В связи с этим неясно, для чего в парламенте потребовались дополнительные представители Российской Федерации.
Если предположить, что Президент хочет внедрить в Совет Федерации «своих людей», то это тоже не слишком убедительно: как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации есть представитель Президента РФ, который присутствует на заседаниях палаты, комитетов (с правом совещательного голоса), рабочих групп, участвует в обсуждениях. В отличие от сенаторов – представителей Российской Федерации они не обладают правом законодательной инициативы и не имеют других сенаторских полномочий.
Не будем забывать о том, что в рамках системы «сдержек и противовесов» Президент РФ уже обладает существенными полномочиями в законодательном процессе: правом законодательной инициативы, правом «вето», правом подписания и обнародования законов. Так как Президент РФ избирается гражданами РФ, то его смело можно назвать представителем всего многонационального народа РФ и выразителем интересов Российской Федерации в целом. В силу своих широких полномочий он может и должен защищать интересы Российской Федерации. Президентские полномочия в законодательном процессе несравнимы с полномочиями 17 «президентских сенаторов», которые по большому счету не могут повлиять на принятие законов.
Таким образом, введение в Совет Федерации назначаемых Президентом РФ сенаторов объективно не связано с необходимостью влиять на законодательный процесс.
Количественный состав сенаторов – представителей Федерации четко не фиксируется в поправках к Конституции РФ. В связи с этим возникает множество вопросов: от чего будет зависеть выбор Президента РФ, сколько сенаторов назначить? Из каких соображений был выбран показатель именно в 10 процентов? Если Президент РФ исчерпает «лимит» на своих сенаторов и назначит всех «своих» 17 членов Совета Федерации, получается, что следующий президент уже не сможет назначить ни одного сенатора? Если следующий президент будет избран только на один срок, то уже никто не сможет отстранить от должности сенаторов, назначенных первым президентом (за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом, который пока не разработан)? Что делать с «лишними» сенаторами, если число субъектов Федерации уменьшится, например, в результате очередного укрупнения?
(Можно даже представить себе абсурдную ситуацию, при которой укрупнение субъектов приведет к их совпадению с девятью федеральными округами, а 17 «президентских сенаторов» уже никто не сможет уволить, тогда их будет почти столько же, сколько обычных членов Совета Федерации; но в то же время Конституция будет позволять назначать не более 18 «президентских сенаторов».)
Возможно, что на эти вопросы даст ответ федеральный закон, на который ссылается часть 4 статьи 95 Конституции РФ в предложенной редакции. Представляется, что число назначаемых сенаторов должно быть определенным, как это сделано в других странах. При этом допустима оговорка о том, что число таких сенаторов не должна превышать, например, те же 10 процентов.
Следующая группа тезисов (о принципе назначаемости и дополнительных президентских полномочиях) связана с разделением властей. Принцип разделения властей закреплен в статье 10 Конституции РФ и относится к основам конституционного строя России. Существующий порядок формирования Совета Федерации, предполагающий вхождение в состав законодательного органа представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, нарушает принцип разделения властей на персональном уровне. Назначение члена Совета Федерации, законодательного органа, Президентом РФ – главой государства и фактическим главой исполнительной власти – с точки зрения разделения властей выглядит вообще абсурдным. Можно ли рассматривать такую процедуру назначения как «сдержки и противовесы»? Нет, и вот почему.
Поскольку поправка к Конституции РФ не предусматривает никаких ограничений или особых характеристик для «президентских сенаторов», то де-юре Президент РФ может назначить по своему усмотрению, без согласований с кем бы то ни было, любое лицо, соответствующее требованиям Федерального закона от 3 декабря 2012 года № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Само по себе такое полномочие, ничем не уравновешенное, нарушает баланс властей в пользу Президента РФ.
Ссылки разработчиков проекта на то, что назначаемыми сенаторами должны стать бывшие председатели Государственной Думы или министры, юридического значения не имеют, пока они не оформлены законодательно. Кроме того, если смысл поправки действительно в том, чтобы дать возможность бывшим высокопоставленным чиновникам сохранить высокое должностное положение, почему нельзя было прямо зафиксировать это в законе?
Отсутствие четких критериев для назначения членов Совета Федерации можно рассматривать как коррупционный фактор. В пункте 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», к коррупциогенным факторам, устанавливающим для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, относится, в частности, «широта дискреционных полномочий – отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения». Ни сроков, ни условий назначения Президентом РФ членов Совета Федерации в поправке к Конституции РФ не содержится. Остается надеяться, что этот пробел будет восполнен федеральным законом.
Строго говоря, только избрание всех членов Совета Федерации гражданами Российской Федерации в полной мере отвечает требованиям разделения властей, принципу выборности парламента и его представительному характеру. Тенденция перехода к выборности верхних палат парламента отмечается и в доктрине конституционного права, приводится опыт Польши, Японии, США, Бразилии и многих других стран.
Третья
группа тезисов связана с неравным
статусом членов Совета Федерации. Для
одних предусмотрена невозможность
освобождения от должности члена Совета
Федерации – представителя РФ, назначенного
до вступления в должность Президента
РФ в течение первого срока полномочий;
для других – назначение на срок полномочий
соответствующего органа государственной
власти субъекта РФ. Разработчики поправки
не скрывают, что фактически члены Совета
Федерации – представители РФ, назначенные
Президентом РФ, будут пожизненными
сенаторами.
Статья 2 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предусматривает солидный перечень социальных гарантий для сенаторов. Статья 98 Конституции РФ наделяет членов Совета Федерации неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Статья 19 Федерального закона от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ раскрывает понятие неприкосновенности. Получается, что часть сенаторов будет пользоваться всеми благами практически пожизненно. Неравенство заключается и в самом порядке замещения должности: большинство сенаторов проходит сложную процедуру (представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Федерации прежде чем попасть в Совет Федерации проходит через выборы в парламент субъекта РФ), а 17 представителей Российской Федерации попадают в Совет Федерации без каких-либо формальностей.
Очевидно, что предоставление социальных гарантий, да и просто оплата труда новых сенаторов потребует существенных расходов из федерального бюджета. Однако в финансово-экономическом обосновании к проекту закона о поправке сказано, что принятие закона «не потребует дополнительных расходов из федерального бюджета». Как это понимать? Может, в Федеральный закон от 8 мая 1994 года № 3-ФЗ планируются изменения, предусматривающие, что «президентские сенаторы» будут работать бесплатно (как, например, в Бельгии – см. ст. 71 Конституции Бельгии)?
Критика законопроекта № 468171-6 звучала не только в СМИ, но и в официальных отзывах субъектов права законодательной инициативы. По состоянию на 25 мая 2014 года от субъектов Федерации поступило всего два отрицательных отзыва: 22 апреля 2014 года от Алтайского краевого Законодательного Собрания (с формулировкой «считать нецелесообразным принятие указанного проекта федерального закона, поскольку он не соответствует принципам федерализма и единства системы государственной власти, установленным Конституцией Российской Федерации»), 23 апреля 2014 года от Законодательного Собрания Ульяновской области. Последний заслуживает отдельного рассмотрения.
Первый
отзыв Законодательного Собрания
Ульяновской области на законопроект о
поправке поступил в Государственную
Думу 23 апреля 2014 года. Согласно этому
отзыву депутаты Ульяновской области
не поддерживали законопроект. Однако
5 мая 2014 года от них поступил другой
отзыв, в котором принятие поправки
поддерживается с учетом замечаний
Законодательного Собрания, а постановление
Законодательного Собрания Ульяновской
области от 17.04.2014 № 424/16-5 «О проекте
закона Российской Федерации о поправке
к Конституции Российской Федерации №
468171-6 «О Совете Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации» с
отрицательным отзывом признано утратившим
силу. О политической подоплеке такого
изменения решения можно только
догадываться. Депутаты Ульяновской
области высказали шесть замечаний к
проекту закона о поправке:
1) использование неопределенных формулировок, отсутствие точного числа членов Совета Федерации – представителей Российской Федерации, отсутствие механизма уменьшения числа «президентских сенаторов» в связи с уменьшением числа субъектов Федерации;
2) отсутствие срока полномочий членов Совета Федерации – представителей Российской Федерации, их фактическая несменяемость;
3) «решение существенных для статуса члена Совета Федерации – представителя Российской Федерации вопросов отнесено к регулированию на уровне федерального закона»;
4) содержащееся в проекте предложение определить срок полномочий других членов Совета Федерации непосредственно в Конституции РФ;
5) отсутствие сроков приведения законодательства в соответствие с поправкой к Конституции, отсутствие сроков первоначального назначения членов Совета Федерации – представителей Российской Федерации;
6) «законопроект повлечет увеличение числа членов Совета Федерации и увеличение расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета. Однако в законопроекте отсутствует норма, определяющая источники и порядок исполнения соответствующих расходных обязательств (статья 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации)». Со всеми этими замечаниями трудно не согласиться.
В то же время заключение профильного комитета Государственной Думы – Комитета по конституционному законодательству и государственному строительству от 23 апреля 2014 года сводится лишь к тому, что необходимо в федеральном законе определить правовой статус представителей Российской Федерации в Совете Федерации, в том числе требования к кандидатам на данную должность, срок полномочий, процедуру наделения полномочиями, причем соответствующий федеральный закон должен вступить в силу не позднее вступления в силу поправки к Конституции РФ. Действительно, непонятно, почему не подготовлены соответствующие изменения в федеральные законы о порядке формирования Совета Федерации и о статусе члена Совета Федерации и почему нельзя подождать и рассматривать проекты в едином «пакете».
Отсутствие серьезной юридической полемики в связи с проектом закона о поправке может быть обусловлено (помимо привычки принимать все пропрезидентские законы не глядя) также тем, что законопроект принимается в слишком короткие сроки.
О скорости принятия поправок к Конституции РФ
Внесение поправок к Конституции РФ требует взвешенных проработанных решений, обсуждения научным сообществом. Поэтому практика «скоростного» принятия законов о поправке к Конституции РФ вызывает недоумение.
Так, проект Закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ «О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации» (проект № 352924-6, Закон от 5 февраля 2014 года № 2-ФКЗ) был внесен в Государственную Думу 7 октября 2013 года, 12 ноября 2013 года принят в первом чтении, 20 ноября во втором, 22 ноября – в третьем чтении. 27 ноября закон был одобрен Советом Федерации, в течение двух месяцев получил одобрение субъектов Федерации и 5 февраля 2014 года подписан Президентом РФ. Итого на всю процедуру ушло четыре месяца.
В 2008 году два закона о поправке к Конституции РФ были приняты в рекордно сжатые сроки – два месяца. Так, проекты закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» и закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» (проект № 124578-5) были внесены в Государственную Думу 11 ноября 2008 года, 14 ноября приняты в первом чтении, 19 ноября – во втором, 21 ноября – в третьем чтении. 26 ноября законы были одобрены Советом Федерации, за месяц получили одобрение субъектов Федерации и 30 декабря 2008 года подписаны Президентом РФ (законы от 30 декабря 2008 года № 6-ФКЗ, № 7-ФКЗ). Это притом, что законодательным органам субъектов Федерации пришлось в спешном порядке вносить изменения в свои регламенты, дополняя их главой, устанавливающей порядок рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации (к счастью, Администрация Президента РФ предложила региональным парламентам типовое регулирование, распространив соответствующий образец глав регламента).
Поправки к Конституции РФ, касающиеся Совета Федерации, также показывают высокую скорость принятия. Проект № 468171-6 был внесен группой депутатов под предводительством В.В. Жириновского 7 марта 2014 года, 13 мая принят Госдумой в первом чтении, 21 мая – во втором и 23 мая – в третьем чтении.
Статья 9 Федерального закона от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» предусматривает годичный срок на рассмотрение законодательным органом субъекта Федерации закона РФ о поправке к Конституции РФ (со дня его принятия). Регламенты законодательных органов субъектов РФ, как правило, устанавливают 14-дневный срок (рекомендованный Администрацией Президента РФ?) рассмотрения закона о поправке со дня его поступления в законодательный орган, с возможностью проведения внеочередного заседания по этому вопросу. Статья 136 Конституции РФ требует положительного решения не менее двух третей субъектов Федерации.
Квалифицированное большинство требуется и при принятии законов о поправке в Государственной Думе и в Совете Федерации. Положение статьи 136 Конституции Российской Федерации о том, что поправки к главам 3 – 8 Конституции Российской Федерации принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона, означает распространение на процедуру принятия поправок требований части 2 статьи 108 Конституции РФ об одобрении данного акта большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Таким образом, принятие поправок к Конституции РФ 2008 года и 2014 года продемонстрировало достигнутое в краткие сроки полное единодушие федерального парламента и региональных законодательных органов, отсутствие серьезных споров, замечаний, предложений, широкого обсуждения, несмотря на то, что поставленные перед законодателями вопросы имели важное стратегическое значение.
А ведь некоторые проекты не менее важных федеральных законов годами лежат в Государственной Думе без движения!
Как согласуется скоростное принятие законов о поправке с позицией Президента РФ В.В. Путина, высказанной им в Послании Федеральному Собранию (от 12 декабря 2013 года): «Современной России необходима широкая общественная дискуссия, причем с практическими результатами, когда общественные инициативы становятся частью государственной политики и общество контролирует их исполнение. Считаю, что все законопроекты, ключевые государственные решения, стратегические планы должны проходить гражданское, так называемое "нулевое", чтение с участием НКО, других институтов гражданского общества»? Или поправки к Конституции РФ не относятся к «ключевым государственным решениям»?
Не обусловлено быстрое принятие Государственной Думой поправок к Конституции РФ, касающихся Совета Федерации, и регламентом Думы. В Примерной программе законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в период весенней сессии 2014 года в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению (утвержденной постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 14 января 2014 года № 3631-6 ГД) нет проектов законов о поправке, касающихся Совета Федерации, нет их и в программе законопроектной работы комитетов Думы. Это также означает, что принятие поправок к Конституции РФ, касающихся формирования Совета Федерации, не было давно запланированным мероприятием.
Cui prodest?
Латинское выражение «cui prodest?» означает «кому выгодно?». Кому выгодно принятие поправки к Конституции РФ, предусматривающей назначение Президентом РФ ряда членов Совета Федерации? Понятно, что это может быть выгодно в первую очередь самим членам Совета Федерации, которых назначат, а также Президенту РФ, который получит дополнительный политический ресурс.
Нужен ли такой закон самому Президенту РФ как потенциальному будущему сенатору? Нельзя отрицать такой возможности, но не надо забывать о том, что Президент РФ уже обеспечил себе пожизненную неприкосновенность, «правовые, социальные и иные гарантии», пролоббировав принятие Федерального закона от 12 февраля 2001 года № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи». Несмотря на то, что этот закон принимался для конкретного бывшего Президента, свое действие он распространяет на всех бывших президентов РФ. Возможно, введение привилегированных, практически пожизненных членов Совета Федерации и гарантии бывшим президентам России можно рассматривать как тенденцию образования некой высшей касты, неприкосновенной элиты.
Обращает на себя внимание тот факт, что поправка к Конституции РФ была изначально предложена лидером ЛДПР В.В. Жириновским и речь шла о «пожизненных сенаторах». Многие предложения В.В. Жириновского уже привыкли не принимать всерьез. Кроме того, среди депутатов, поддержавших проект закона о поправке (в соответствии со статьей 134 Конституции РФ для внесения такого закона требуется группа численностью не менее одной пятой депутатов Государственной Думы, то есть минимум 90 депутатов), по сообщению Российской газеты (12 марта 2014 года) нет представителей самой многочисленной фракции «Единая Россия». То есть формально власть (и партия власти, и Президент РФ) дистанцировались от проекта закона о поправке. Однако судя по мощной поддержке законопроекта о поправке в Государственной Думе, можно предположить, что за этой инициативой кто-то стоял.
О «пожизненных сенаторах» СМИ заговорили в конце февраля 2014 года, в марте проект уже был внесен в Государственную Думу. Политический контекст характеризуется завершением Олимпиады в Сочи, бегством В.Ф. Януковича и его появлением в российском Ростове-на-Дону, введением мажоритарно-пропорциональной избирательной системы на выборах в Государственную Думу. Вероятно, кто-то опасается не переизбраться в Государственную Думу по смешанной системе и готовит «запасной аэродром». Не без молчаливого одобрения Президента. Почему закон о поправке прямо не называет, за какие особые заслуги можно быть назначенным в Совет Федерации, а в качестве обоснования принятия поправки звучит наивное «представителей федерального центра в Совете Федерации нет»? Так или иначе, с первыми назначениями сенаторов вопросов станет меньше.
Конечно, еще необходимо дождаться вступления в силу закона о поправке к Конституции РФ, для чего он еще должен быть одобрен Советом Федерации, законодательными органами не менее чем двух третей субъектов Федерации и подписан Президентом РФ.